第四章 公共管理
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2019年是新中国成立70周年。70年来，新中国在中国共产党的坚强领导下不断锐意进取、开拓创新，实现了经济社会发展的历史性变革，更在中国特色社会主义的建设中取得了举世瞩目的伟大成就。新中国社会经济发展的实践为高等教育和学术研究的发展奠定了重要根基。公共管理学科，伴随着中国古代漫长的国家治理历史和制度变迁，在我国有着悠久的研究传统，但在20世纪50年代初该学科被纳入行政主导的计划经济管理体系，直到改革开放之初，在邓小平同志关于政治学、法学、社会学以及世界政治的研究需要“赶快补课”的号召下，公共管理学科才开始恢复并真正成长起来。因此，在新中国成立70周年的重要时间节点，更有必要回顾公共管理学科70年的发展历程，评价成败得失并总结经验教训，才能更好地满足学科建设发展的现实需求，源源不断地为全面深化改革和经济社会的快速发展增添助力。
第一节 发展阶段
一 公共管理学科的内涵及其价值取向
（一）公共管理学科的内涵及性质
按照唯物辩证法的观点，任何一个学科都是以客观世界的某一类事物、现象或过程作为自己的研究对象，并探讨这类事物、现象或过程的内在联系和变化规律，从而形成学科的内涵、原理和方法的理论体系。从这一观点看，对公共管理学科的内涵进行科学界定，首先需明确该学科的主要研究对象。作为现代管理科学和社会科学的交叉学科，公共管理学具有广泛的理论探索与实践应用场域。公共管理学以公共事务的活动、管理及其规律为研究对象，是一门研究公共组织特别是国家或政府组织的体制、结构、功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）的学科（陈振明，2017）。而伴随着全球化、信息化和技术创新对公共管理带来的挑战，公众对政府的服务需求与日俱增，由此引发的对政府的不满和信任流失则增加了政府改革的压力和动力，最典型的表现即为20世纪70年代西方国家兴起的新公共管理运动，其理论观点及实践也深刻影响着我国公共管理学科研究和政府改革的进行。由此，在当代公共管理和政府改革实践背景下，亦可将公共管理学科定义为研究公共组织如何有效地提供广泛而优质的公共服务、实现公共福利和公共利益的学问。
（二）公共管理学科的价值取向
公共管理学科的价值取向，决定、支配着公共管理实践的方向选择，直接影响着公共部门及公共管理者的理想信念、行政态度和心理偏好等观念意识的培育和树立，更决定着公共管理的行为模式、政策选择和制度建构等重要内容。关于公共管理学科的价值取向，在公共管理理论诞生之时学界似乎并未取得一致认同，而是经历着从“效率至上”到“效率优先、兼顾公平”，再到“效率与公平并重”的发展演变过程。
从公共管理学缘起的初始阶段，即传统公共行政时期来看，无论是威尔逊在《行政学之研究》中关于提升政府效率的论述，还是韦伯从工具理性的角度出发，提倡不涉及价值判断的，有规范程序的，具有专门化、技术化、非人格化、官僚等级制等特征的公共行政，都充分体现出其“效率至上”的价值取向。到新公共管理时期，掀起了推行绩效管理和“顾客导向”的政府改革思潮，并将“经济、效率和效能”作为核心价值取向，从中可以看出，新公共管理相比于传统公共行政的“效率至上”，拓宽了“效率”价值的内涵，并在核心价值中融入了“效能”理念，表明了新公共管理学者在关注实现效率的同时，也开始考量公共组织其他多元目标的实现问题。随着新公共服务理论的出现，公民、公民权利和公共利益开始被置于更重要的位置，新公共服务理论认为公共管理的本质在于为公民服务以增进共同的利益，并强调行政人员要服务于公民、追求公共利益、尊重和重视人的价值。由此，公共管理学公平、民主的价值取向得以真正体现。
公平一直以来是人类社会所追求的最高准则，即使不公平的现象在任何历史时期都无法从根本上消除，也不妨碍在承认差别的基础上借助某种力量，寻求相对公平的实现。这种力量在现代社会则指向以政府为主体的公共组织提供的公共管理和服务（王印红，2014），因此，追求公共性的体现和公共利益的维护应是公共管理学的根本价值取向。所谓公共利益，就是一个国家或者地区公民普遍的、共同的利益或是社会发展中长期的、根本的利益，其在社会生活中具体表现为公共物品和公共服务。现代社会的公共利益与民主的表达密不可分，而民主的实质是尊重每个人的平等权利，所以，公共管理活动及公共权力的运行能够达成共识并具有合法性基础的条件，就在于公共利益能得以公平的分配。因此，遵循公共管理学的价值导向，应引导公共组织通过科学的途径提供并合理而公平地分配优质的公共物品与公共服务，主动衡量公共管理的目的是否坚持和维护了最广泛的公共利益，政策制定与执行的出发点是否超越了公共部门的自利倾向，而考虑整个社会更长远的公共福祉。
二 公共管理作为独立学科在中国的演变
中国的治国理政和公共管理研究传统历时久远且实践成果颇丰，但作为一门独立学科，中国的公共管理学科是从西方引进，并在西方公共行政学基础上发展而来的。早在19世纪末20世纪初西方传统公共行政学诞生之时，该学科便传入我国，当时一些学者率先翻译出版了国外具有代表性的行政学和行政法著作，如《行海要术》《行政纲目》《行政学总论》《行政法撮要》等（薛澜等，2002）。但行政学作为一个学科在中国落地并取得国内的研究成果，则始于20世纪30年代中期，以1935年张金鉴的《行政学的理论与实际》和1936年江康黎的《行政学原理》两本教科书的出版为标志。
新中国成立后，北京大学、南京大学、南开大学、中山大学、厦门大学等都曾有行政学方面的研究和教育，其关注的内容也在不同时期表现在不同的方面。公共管理学科大致经历了如下几个阶段。
（一）公共管理学科的初创阶段
新中国成立初期，行政学的理论和实践研究注重借鉴根据地时期的行政经验，并以巩固国家政权和稳定经济作为主要任务，这一时期的行政权力高度集中，也推进了中国学习苏联计划经济的步伐。然而，1952年的院校及学科调整，使行政学受到严重冲击和发展限制。1956年开始了全面建设社会主义，掀起了“大跃进”和人民公社化运动，出现了浮夸风，行政学的理论研究与实践脱节，直到“文化大革命”，“左”的意识形态使得行政学与政治学等学科无法正常地结合中国的实际开展有价值的研究，行政学科建设处于停滞。
（二）公共管理学科的恢复与重建阶段
改革开放后，党和国家高度重视构建与经济体制改革相适应的上层建筑，并迫切需要能够帮助推进行政管理体制改革和政府自身建设的学科理论作为指导，对外开放政策也深刻促进了国内对国外先进公共管理理念方法的了解与学习，并从中获得有益启发，公共管理学科迎来了发展的新契机。1979年3月，邓小平同志在党的理论工作务虚会上的讲话中要求：政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课。在邓小平同志的号召下，包括行政学在内的中国社会科学得以恢复发展。1982年，夏书章先生在《人民日报》发表《把行政学的研究提上日程是时候了》一文，引起了人们对尘封已久的行政学或行政管理学（后发展为公共管理学）的关注，此后，中国公共管理学科的教学与研究工作开始了恢复和重建，并在其后40余年里不断整合提升，进入快速发展的轨道。
1982年，我国进行了改革开放后的首次政府机构改革，加强对行政学的研究和教育逐渐成为人们的共识。此后，面向行政学教学与研究骨干的行政管理学讲习班、来自我国及世界各国专家学者和官员共同参与的各类行政科学和行政管理专业教育研讨会纷纷开展，对建立有中国特色的行政管理学科起到了极大的启蒙作用。1985年，旨在推动行政学研究和教育交流的《中国行政管理》杂志创刊，全国行政管理教育研究会和中国行政管理学会也分别于1987年、1988年成立，此后全国各省市区也相继成立行政管理学会。至此，中国的行政管理研究与教育已经初步形成自己的体系（黄崴、陈武林，2011）。
（三）公共管理学科作为独立学科的确立阶段
1984年10月，周世逑先生主编的我国改革开放后首部行政学著作《行政管理》正式出版；1985年3月，由夏书章先生主编、刘怡昌先生担任副主编的教科书《行政管理学》也出版发行，为行政管理教育提供了重要理论基础和学习指南。1986年，行政学作为政治学一级学科中的一个二级学科正式进入我国研究生培养的专业目录；1997年，在国务院学位委员会重新修订并颁布的《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》中，新设管理学学科门类，其中增设公共管理一级学科，并将行政管理正式纳入公共管理学科。行政学（行政管理）与政治学分离，并成为公共管理学科下的五个二级学科之一，标志着公共管理作为独立学科在我国的正式确立。
（四）公共管理学科的快速发展阶段
世纪之交，为满足市场经济发展和行政体制深化改革的现实需求，建设一支高素质的公共管理人才队伍，1999年国务院学位委员会正式批准在中国开始试点兴办公共管理专业硕士（MPA），此后的十几年时间里，公共管理专业硕士教育迅速发展起来，师资队伍、招生规模逐步扩大；与此同时，公共管理学科的纵深发展势头也日益强劲，行政管理、公共事业管理等公共管理类专业在全国各大高校院系如春笋般设立（黄崴、陈武林，2011），学科体系不断优化。2017年，党的十九大明确强调“实现高等教育内涵式发展”后，公共管理学科也在日渐成熟中，由原来的数量规模扩张转变为注重内涵质量的发展，丰富和完善学科理论形态和知识体系，以先进科学的公共管理理念和方法技术，有效回应和化解中国公共管理与公共政策实践的现实需求，向着“中国特色、世界一流”的公共管理学科发展道路坚实迈进。