第四章 粮食问题与粮食安全研究
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粮食问题，通俗简单理解就是吃饭问题，复杂理解涉及粮食安全和经济社会稳定大局，一直困扰着中国人。新中国成立至今，各个层次对粮食问题的研究从未中断，一个问题解决了，往往又会出现新问题，有的问题如粮食“多了”和“少了”反复出现，即粮食数量不断引起对粮食问题的关注和研究，改革开放后粮食问题又涉及粮食价格、国内生产和进口关系，以及食品安全等诸多议题。需要说明的是，本书的研究，属于广义的研究，既包括相关决策者、政府机构研究者的研究，更包括一般学者的研究，还包括社会大众的主要看法和思考。客观来说，中国历史上虽然长期受粮食问题困扰，但是一直没有清晰的“粮食安全”概念。直到20世纪80年代，中国才引入“粮食安全”概念，后来与中国粮食问题研究融合起来形成了具有中国特色的粮食安全话语体系。概括地说，70年来有关中国粮食问题和粮食安全研究关注的主要是粮食产量、收购量、质量和结构及粮食生产能力、进口格局、储备等供给侧方面的问题，形成了在粮食供求关系不断变化情况下以保障居民粮食消费及其他食物消费为中心的思想体系。尽管当今中国越来越频繁地使用“国家粮食安全”概念和理念，但是中国普遍接受的这一概念和理念，仍然属于中国粮食问题范畴，与国际上通用的“粮食安全”概念存在着明显区别。
第一节 粮食短缺情况下保障粮食供应的研究
新中国成立至改革开放初期，经历了一系列重大事件，党的工作中心由农村转向城市，“一五”时期国家选择重工业优先发展的工业化道路，经历了“大跃进”和“文化大革命”，粮食问题十分突出，始终是经济社会研究的重大问题。为了确保经济建设能够推动，受苏联影响国家实行计划经济体制。这一时期，粮食短缺是常态，虽然当时学者的有关研究的文献较难检索，但是保障粮食供应则是中央决策层需要不断研究和探索解决的中心问题之一。新中国成立初期，大城市解放，为了保障城市粮食价格稳定，中央研究后决定从老解放区调运粮食，虽然有成效但也不断地遭到社会批评和农民抵制。尽管如此，中国不仅没有放弃和减少国家调运粮食，反而从国家建设需要进一步加强了粮食生产和控制。1953年，国家开始大规模经济建设，在计划经济体制下，为了保障粮食供应，国家高度重视粮食生产，后来进一步强调以粮为纲全面发展来安排粮食和农业生产；在流通领域对粮食实行统购统销，对其他重要农产品实行派购。为什么要统购统销？统购统销怎样实施？又带来了哪些影响？这些问题不仅当时有研究，改革开放后更是吸引了一些学者的注意和研究。
一 新中国成立初期的粮食问题
新中国成立初期，人们就认识到中国的粮食问题，核心就是中国人的吃饭问题和生存问题。在旧中国，粮食问题始终没有得到解决，灾荒多发重发。据研究[1]，从新中国成立前每百年有88年粮食生产因自然灾害减产。当时中央决策层研究认为，灾害频发不仅造成粮食减产，而且带来粮食交易秩序的破坏，加剧粮食分配的不公，直接威胁一部分中国人的生存。一旦灾区出现减产，粮食流通往往会出现区域分割和相互封锁进一步加剧，商人囤积居奇，赚取高额差价，农民贱卖贵买；政府不愿意也没有能力调控粮食供给，粮价剧烈波动。旧中国，饥荒的形成，往往是天灾人祸所致。
1949年新中国成立，中央决策层在总结过去经验基础上，研究认为要把应对粮价暴涨作为解决粮食问题的首要任务，粮食问题就是如何稳定粮食价格，核心是如何稳定大城市粮食价格，采取的主要措施是平衡区域粮食供求关系，增强政府对粮食的调控能力，扼制粮商等操纵粮价行为，确保大城市等新解放重点地区的粮食价格稳定，要完成这一任务，中央决策层研究后认为要确保粮食供应不断档，重要节点粮食供应充足，以打击粮食投机商。
新中国成立不久，把稳定大城市粮食价格作为首要任务，应是中央决策层根据历史作出的准确判断，也是基于当时随时可能发生的经济社会动荡的现实而作出的重要政策选择。据研究[2]，从1949年到1950年初，需要政府供应的粮食数量快速增加，大城市粮食供求关系紧张，北京、上海和天津等城市粮商投机，先后出现四次粮食等必需品价格暴涨。
1950年，开展了第一次全国性的粮食大调运，从东北等地的产粮区调运粮食，保证大城市和经济作物地区以及受灾地区的粮食供应[3]。新中国成立初期的粮食大调运成效怎么样？研究表明，通过粮食大调运，增强了政府调控能力，有效地避免了解放不久的大城市闹春荒问题。所谓闹春荒，就是一年新收获季之前居民口粮青黄不接所带来的粮食紧张情形。春节之后，直至粮食生产年度进入期末，历史上这一时期通常会出现惶惶不安的粮荒。新中国成立前一般都会在大城市闹春荒期间出现的粮食价格暴涨，在新中国成立后不久便消失了。据研究[4],1950年三四月间，北京、天津、上海、汉口、广州、福州、成都、西安、沈阳等大城市口粮价格稳步下降，从3月上旬到4月中旬，北京等大城市大米和小米价格下降幅度超过30%，全国其他城市等粮食价格也呈现出不断下跌的态势。如果追溯当今中国粮食市场调控，不难发现新中国成立初期中央就形成了粮食全国“一盘棋”思想，通过粮食大调运可以有效解决粮食供求区域不平衡问题，促进粮食价格的稳定，保障缺粮地区粮食供应。
粮食大调运，粮食从何而来？研究表明，新中国成立初期国家通过征购农民生产的粮食，掌握了粮源，再通过粮食大调运，稳定了粮食价格，从而促进了经济社会全局稳定。据研究[5],1951/1952粮食年度国家用于保障供应和稳定价格的粮食来自公粮征收和市场收购的比例为61∶ 39。随着粮食价格的稳定和社会上对政府通过农业税征收粮食加重农民负担的批评，1953年国家掌握的粮食倾向于选择少征多购方式，粮食征购所占比重下调。1952/1953粮食年度来自公粮征收和市场收购的比例调整为56∶44。
新中国成立后，除了注重粮食区域间大调运外，为了增加粮食供给，对粮食生产也高度重视。土地改革，减轻农民负担，兴修水利，推广良种良法，防治病虫害，这一系列举措的结果是1950年粮食获得大丰收。
1950—1952年是新中国成立后的三年国民经济恢复时期，粮食大幅度增产，政府对粮食价格的调控也取得了成效。但是，当时实践中也反映出国家调控粮食市场稳定粮食价格的目标任务与明显不足的能力之间的矛盾趋于严峻，研究者的意见普遍认为政府按当时条件从农民手中收购的粮食量无法满足经济建设需要的粮食供应保障和其他农副产品供应保障。如何在当时粮食生产能力条件下保障日益增多的粮食供应？这应该是粮食统购统销体制形成的思想源头。
二 粮食统购统销体制形成
解决中国粮食问题的重要内容之一是改革前后长期实行的粮食统购统销体制。据研究[6],1953年10月16日，中共中央做出了《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》，要求当年11月底完成各级的动员和准备，12月初开始在全国范围内实行粮食的统购统销；同年11月，政务院通过并发布《政务院关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，规定了实行粮食统购统销的具体办法。
所谓统购，主要是对农民余粮实行统一收购；所谓统销，就是由国家统一对城市、受灾地区和经济作物主产区居民供应粮食，也就是说由国家供应粮食的人口，不仅仅是城市居民，也包括部分地区的农民。有学者认为“统销”是在城镇中采取配售粮食的办法[7]，根据相关历史文献，这种观点实际上是不准确的。
为什么要选择粮食统购统销？最主要原因应该是当时粮食生产无法满足粮食消费需要。在这样的背景下，在计划经济体制下，粮食统购统销是当时唯一可行的选择。1953年在通过减轻农业税向农民征粮负担的同时，国家曾试图通过自由市场购买农民余粮，但是结果从市场上收购粮食不可行，很难在自由市场上按照既定价格收购到足够规模的粮食。这样，粮食供应必然紧张起来。1953年上半年粮食供销矛盾进一步加剧。如何保障粮食供应？据研究[8]，当时中央决策层曾研究提出过多种方案，包括通过合作社运动动员农民增加粮食销售，提高收购价格调动农民增加粮食销售积极性，通过合同预购、用工业品换购农民粮食等，最终这些方案要么行不通，要么没有效果，对粮食实行统购统销成为最后唯一可行的选择。
为什么要对粮食实行统购统销？改革后有研究者[9]对当时中央决策进行分析：陈云认为城市化需要国家保障粮食数量增加，备荒和出口换取工业化急需外汇也需要国家掌握更多的粮源，国家向农民征购粮食是唯一的选择；毛泽东同志认为从根本上解决中国粮食问题是发展粮食生产，农业集体化、机械化和现代化是出路，但是发展粮食生产不是短时间内就能够解决中国粮食问题的，搞好粮食分配是最迫切需要的。后来针对向农民征购粮食时遭到农民抵制的情形，毛泽东进一步提出要通过互助合作与粮食征购对农民进行社会主义改造。这样，是否拥护粮食征购（后来改为计划收购，与计划销售结合起来称为统购统销）上升到是否坚持走社会主义道路这个大是大非的方向性问题。
1953年，我国开始大规模经济建设，工业化和城镇化快速推进，城市居民粮食消费增加，带来了粮食供应持续紧张。为什么出现粮食供应紧张的局势？除城市人口增加外，还有研究表明[10]，新中国成立后，受西方国家对中国封锁和禁运影响，粮食进出口规模十分有限。更为重要的是，为了进口工业化所需设备，国家扩大粮食出口，并停止了粮食进口，使原来城市依靠进口粮的居民要消费国产粮食，同时新中国成立后土地改革，自耕农增加了粮食消费以提高自身的生活水平。粮食消费需求明显增加，而粮食生产能力提升则相对缓慢，粮食供求矛盾越来越突出，这才是粮食统购统销体制形成的最重要客观基础。
粮食统购统销对其他农产品收购销售也产生了广泛影响。粮食之所以实行统购统销体制，不仅认为这是解决当时粮食供销矛盾的唯一可行选择，而且后来进一步认为是通过工农产品价格“剪刀差”提供工业化资金积累的制度保障，并构成计划经济体制的重要内容。受此认识影响，自1953年起在构建粮食统购统销体制基础上，国家先后对油料、棉花和上百种农副产品实行征购和派购。直到1985年，国家对粮食棉花实行合同定购，持续32年的统购统销和派购体制才开始松动并最终走向终结。
如何评价统购统销？这一话题从统购统销体制酝酿建立讨论之初到后来废除，甚至一直到今天，都是决策者和研究者所关注的。
统购统销体制在建立之初就遭到很多反对意见。1954年，出现了严重的自然灾害，对粮食收成造成极其不利的影响，出现全国性的粮食明显减产，粮食统购统销政策的弊端开始暴露。毛泽东同志在《论十大关系》中指出，1954年部分地区因水灾减产，向农民强制征收的粮食数量不但没有减少，反而粮食统购增加了；灾荒年份增加粮食统购数量的结果是：农民有意见，党内外也有许多意见。可见，粮食统购统销体制在形成初期是没有得到广泛接受的。
1953年开始实施统购统销，但是直到1957年，农民对粮食统购统销政策仍然存在着抵触情绪，甚至出现部分农民抗拒统购任务，更多农民对统购粮食任务过重不满，也有人认为农民出售的余粮和公粮超过解决前农民承担的地租[11]。
有学者认为粮食统购统销和其他重要农产品派购体制，不仅是国家低价收购农民生产的农产品，剥夺农民利益，为工业化积累资金，而且实际上是对农民食物获取权的剥夺，在灾荒年份加剧农民因饥饿而死亡。有学者[12]研究认为在1959—1961年“大跃进”时期农民出现大量死亡，固然与这一时期发生严重自然灾害直接相关，但是农民食物获取权被剥夺比灾害对他们的死亡的影响更大。
尽管多数研究者普遍对粮食统购统销没有给予积极评价，但是按照历史唯物主义，认识新中国成立后到改革开放初期相当长时期中国实行粮食统购统销体制，无疑要充分认识到这一体制形成和长期固化的客观必然性和两面性。这一体制既发挥了积极作用，最大的积极意义是在新中国成立初期很快稳定了社会，为国家工业化提供最强有力支撑。这一体制也存在着明显弊端，最大的弊端是挫伤了并长期压抑农民发展粮食生产积极性，致使国家长期陷入越想保障粮食供应反而粮食供应越紧张的困境中。当然，粮食统购统销体制的必要性主要取决于粮食生产。改革开放后，家庭联产承包责任制的推行，粮食的不断增产，粮食统购统销自然也就失去了存在的意义。
三 改革开放前发展粮食生产的研究
如何发展粮食生产，始终是中国粮食问题研究的中心议题。在粮食短缺时代，凡是能够增产的思路、途径和措施，都会受到重视。但是，如何发挥各地优势处理好粮食生产与全面发展之间关系方面的研究在新中国成立后相当时期内没有进展，在实际中过分强调以粮为纲而忽视了全面发展，结果是没有充分利用食物多样性来缓解口粮消费偏多而生产能力不足的矛盾。
如何从国家现代化全局来认识粮食生产的重要性？毛泽东同志在《论十大关系》中强调重工业是中国现代化建设的重点同时，指出决不可以因此忽视生活资料尤其是粮食的生产。到了“大跃进”时代，粮食生产在农业中地位更是得到前所未有的重视。以粮为纲方针从“大跃进”提出，一直坚持到改革开放初期。1958年“大跃进”运动开始后，到了1959年，有地方提出在农业生产上要以粮为纲[13]。但是，尽管目前较难查到以粮为纲局限性方面的相关文献，而现实中农民对不同国土资源适宜发展怎样的农产品理应是清楚的。笔者曾经在江苏张家港永联村调研时了解到，20世纪60年代该村开垦了大量长江河滩荒地种植粮食，结果粮食单产水平很低，后来放弃粮食种植，围田养鱼，效果好，丰富了食物来源，缓解了农民吃不饱的难题。这种认识到改革开放后在解放思想大讨论中被概括为因地制宜发展农业。可见，如何理解以粮为纲与全面发展之间关系，在当时社会中是存在争议的，不同地方执行以粮为纲政策应该是存在差异的。遗憾的是，改革开放前人们思想受到禁锢，把以粮为纲全面发展简单片面地理解为只抓粮食生产。
从中央决策层来看，“大跃进”开始时提出农业发展要以粮为纲，后来很快同时强调了全面发展。据研究[14]，到了1960年，中央文件明确了农业工作要坚持以粮为纲，全面发展方针。政策出台与政策落实落地是两码事，直到改革开放前全国多数地方对农业全面发展没有开展深入研究，估计也不允许公开讨论，更没有全面实施。
“大跃进”时期，有关粮食形势及其出现的饥荒严重性和原因等的探讨，始终是粮食问题研究领域持续关注的话题。从后来回顾的一些文献来看，“大跃进”初期，毛泽东同志根据获得的浮夸数据，曾经对粮食多了怎么办的担忧，并对过剩粮食应如何处理还开展了研究[15]。显然，“大跃进”及其以粮为纲方针的实施，可能当时中央决策层认为，特别是毛泽东认为不仅可以解决中国粮食短缺难题，而且还可能带来粮食的过剩。遗憾的是，事实并非如此，新中国成立后“大跃进”年代中国粮食问题更加突出，粮食短缺致人死亡等恶性事件屡有发生。
从农业生产特别是粮食生产来解释中国粮食供给长期短缺问题，有很多假说。不少理论认为计划经济就是短缺经济，具体看一个将中国粮食供给长期短缺主要归因于农民扩大粮食生产积极性的理论假说。20世纪90年代有学者[16]对“大跃进”严重的饥荒进行了研究，认为研究者之前提出的“连续三年自然灾害、政策失误和当年人民公社化运动中管理不善，以及由人民公社规模过大难以控制引起的激励问题”等传统解释无法得到实证资料支持，从而提出“大跃进”大饥荒是由于剥夺农民退出集体组织的权利才导致农业生产崩溃的结果，才导致了农民失去了发展粮食生产的积极性。
在中国历史上，面对“大跃进”饥荒，中央决策层当时对如何调动农民扩大粮食生产积极性实际上进行了大量研究。20世纪60年代初，经过“大跃进”之后，农业集体化管理体制也得到了调整，最主要的是农村人民公社基本核算单位下放到生产队。在这样的背景下很多地方自发地探索各种形式的农业生产责任制，其中包产到户积极效果明显。当时对于实行包产到户，从一开始就有不同看法。以邓子恢为代表的一批中央决策参与者对包产到户至少没有持完全否定态度[17]。但是，研究表明[18]毛泽东同志在1961年初时对农业生产责任制的态度是同意试验，到了当年末就明确表示农村以生产队为基本核算单位为最后的政策边界，不能再退，“责任田”这类办法没有必要再试行下去。可见，改革开放前有关发展农业生产特别是粮食生产的研究，最主要的话题是农民积极性的问题与走社会主义道路的问题，改革开放前对社会主义道路的认识主要受苏联影响在所有制上追求“一大二公”，对调动农民积极性的举措选择束缚太强，而改革开放后中央提出了要走具有中国特色的社会主义道路，这样调动农民积极性与中国社会主义道路就兼容了，很多认识问题就迎刃而解了。
总之，新中国成立后相当长时期，粮食短缺情况下保障居民粮食供应是改革开放前的经济社会突出问题。新中国成立前，中国就面临着粮食短缺，新中国成立后这一问题仍然突出。粮食短缺反映的是农产品的全面短缺，解决居民吃饭问题成为影响经济社会全局的大事，从中央决策层到社会普通成员都可能试图回答过如何保障粮食供应难题。在当时历史条件下，建立粮食统购统销和重要农产品派购制度，是决策者研究后唯一可行的选择，初期争议很大，后来逐步固化，改革开放后虽然有学者将长期的粮食短缺归因于粮食统购统销，但中央和多数学者从历史唯物主义立场出发试图还原当时的决策思路，并对粮食短缺时代国家解决粮食问题的一系列举措给予了客观评价。