第三节 加入世界贸易组织以来的农业支持保护理论研究
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中国的农业支持保护制度的形成始于加入世界贸易组织（WTO），从概念上讲，农业支持保护制度包含两重含义，一是对国内农业的支持，二是对国内农产品市场的保护。在WTO农业协定框架下包含三大支柱性内容，即市场准入、国内支持和出口补贴。长期以来，由于经济社会发展水平相对低下，农产品贸易往往是出口创汇的手段，因此并没有在市场准入层面采取严格的保护措施，随着中国加入WTO，农产品市场开放的格局更是以政府协议的方式固化下来，中国政府可以采取的农产品市场准入手段有限。面对这一问题，在加入WTO之后，为了充分应对农产品市场全球化的挑战，中国农业支持保护制度退化为对国内农业的支持。从农业支持保护制度的政策工具来说，最重要的手段是关税与补贴，就中国实际情况而言，由于农产品市场高度开放，所以农业支持保护政策的最重要手段仅剩下补贴，这也成为现阶段农业支持保护制度的主要研究对象。
一 农业支持保护制度的基本建立
农业支持保护制度是建立在中国加入WTO基础上的，与农村税费改革是同步推进的。与以往农业支持保护的学术研究不同，对这一系列问题的研究非常丰富，无论是研究视角还是研究深度，特别是量化分析工具的引入，为理论认识的深化提供了可能。柯炳生[17]分析了加入WTO与中国农业发展之后得出结论，认为需要在农村税费改革的基础上对农民进行直接补贴，从而弥补粮食价格降低对农民收入低的不利影响。朱钢[18]、陶然等[19]也对农村税费改革的整体趋势进行了分析判断，类似相关研究结论基本一致，从而达成了学术共识，即降低和取消农业税费负担，逐步加大财政补贴农民力度。李成贵[20]认为粮食直接补贴不能代替价格支持，通过价格支持的方式提高对农业的支持保护水平。
从实践来看，2002年开始，进行种粮农民直接补贴和农作物良种补贴的试点。2004年，全面实行粮食直补、良种补贴和农机具购置补贴政策。2006年，实行农资综合补贴。除补贴之外，对主要粮食和部分农产品采取政府收购，即托市收购政策，包括对稻谷、小麦的最低收购价政策与对玉米、棉花、大豆、油菜籽的临时收储政策。具体为2004年开始对小麦、稻谷实行最低收购价格制度，2007年开始对东北玉米实行临时收储政策，2008年，对大豆、油菜籽实行临时收储政策，2011年，对棉花实行临时收储政策。由于托市收购政策存在和扭曲作用的加深，农产品市场和农业生产的资源配置持续扭曲。[21]在此期间，2006年全面取消农业税，农业正式从“负保护”转向“正保护”，中国支持保护制度正式建立。
马晓河等[22]认为中国2003年已跨过工业反哺农业的转折期，正在逐步向大规模反哺期过渡，但与全面、大规模反哺期还有差距。因此，适度调整国民收入分配结构，加大财政对农业投入的力度；要循序渐进、有重点地实施对农业的补贴；加强制度建设，为工业反哺农业和国民经济结构调整提供制度保障；因地制宜，合理划分各级政府在工业反哺农业中的职责。从具体研究来看，对各项政策实施效果的评价也十分丰富，整体共识也较为一致，即进一步加大支持力度，进一步降低政策扭曲。该认识不仅与中国加入WTO的承诺保持一致，同时也和当时农业发展的内在逻辑相一致，即劳动密集型农业的比较优势逐步消失，现代农业产业体系尚未形成。
二 农业支持保护制度的丰富与完善
党的十八大以来，中国农业支持保护制度在探索中不断完善，主要体现为投入增长，手段更新，效率提高。在理论上反映了学术研究的共识性结果，在实践上反映了问题导向的政策思路。以最低收购价的政策实践为例，2007—2014年，粮食托市收购价格大幅提高。其中，每斤早籼稻从0.7元提高到1.35元，每斤小麦从0.69元提高到1.18元，每斤玉米从0.7元提高到1.12元，使得托市收购价格水平不仅高于国内市场价格，也高于国际市场价格，从而导致粮食产量增长，库存爆满，财政补贴剧增，进口大量增长的“三量齐增”情景。为解决这一问题，农业支持保护政策的市场化改革步伐加快。
在这一进程中，钟甫宁[23]、姜长云和杜志雄[24]、李国祥[25]等诸多学者对此进行了分析，尽管存在一部分认识分歧，但是研究结论的总体方向仍然保持一致。
2014年，中国政府启动了东北大豆与新疆棉花目标价格改革试点，希望通过目标价格理顺农产品价格形成机制，并实现稳定生产的目标。2016年“按照市场定价、价补分离的原则”，取消玉米的临时收储政策，出台生产者补贴政策；同时保留最低收购价制度，但是降低最低收购价水平。2017年实施大豆目标价格政策，实行市场化收购加补贴的新机制，国家对大豆生产给予补贴。中央财政对东北三省和内蒙古自治区给予一定补贴，由地方政府将补贴资金兑付到大豆生产者。经过一系列市场化改革，大宗农产品市场，特别是粮食市场的价格形成机制逐步发挥作用，提升了农产品的资源配置效率。
其他具体研究包括，2012年多个省市开始试点改革农机购置补贴的实施办法并逐步推广全国，由“差价购机”改为“全价购机”，即农民购机时全额全款支付给经销商或企业，由购机农户凭购机发票、人机合影等相关材料向本县或乡（镇）农机主管部门提出申请，审核通过后再由同级财政部门直接将补贴资金支付给农户，由此大大减少了补贴过程中可能产生的寻租空间。[26]国内渔业捕捞和养殖业油价补贴在2015年将补贴政策调整为专项转移支付和一般性转移支付相结合的综合性支持政策。能够看到，党的十八大以来，农业支持保护制度的市场化和系统化程度不断提高。
三 农业供给侧结构性改革
在农业支持保护制度的发展过程中，一些负面作用持续显现并逐步积累，从而导致农业生产出现结构性矛盾。叠加农村改革的相关问题，2016年中央一号文件提出的“农业供给侧结构性改革”，最主要包括三方面内容：一是通过土地制度改革形成适应市场经济要求的、生机勃勃的新型农业经营主体；二是通过结构调整实现农业领域去产量、降成本、补短板；三是通过粮食价格体制和补贴制度改革去库存，形成具有国际竞争力的粮食产业。[27]其中农业领域“去产量、降成本、补短板”与提高粮食产业国际竞争力都与农业支持保护制度有关。
针对农业供给侧结构性改革的方向，黄季焜[28]认为，农业供给侧结构性改革存在政府对市场过度干预、对市场失灵解决力度不大和农业公共物品供给不足的问题。因此，农业供给侧结构性改革的关键是市场改革和政府职能的转变，构建市场化、普惠性的农业支持保护机制，使得农业生产符合高值高效、绿色安全、特色、多功能农业的未来方向。其中，政府的主要职能是：完善市场价格形成机制，解决食品安全、食物安全、资源安全等领域的市场失灵问题；改革要促进农业生产力的提升和农业比较优势的发展。
从农业支持保护制度的改革发展来看，2016年取消玉米临时收储政策、2017年实施大豆目标价格政策等，可以反映出农业供给侧结构性改革朝着市场化的方向进步。透过农业供给侧结构性改革的措施，能够观察到：随着玉米临时收储政策的取消，国内玉米价格迅速回落，玉米产量和库存压力逐步缓解，东北土地租金有所下降，玉米市场改革效果十分显著。但是从农业供给侧结构性改革的整体来看，特别是农业支持保护制度的具体设计在市场化方向上仍然任重道远。
四 中国农业支持保护制度的理论探讨
从学术研究和理论探讨角度，随着中国农业支持保护制度的日渐完善，共识性内容出现分化，争议性意见不断增加。其原因在于：（1）与改革开放初期所面临的问题所不同的，加入WTO之后，经济社会发展的矛盾不断分化，农业支持保护政策面临的问题愈加复杂，政策目标日趋多元，难以通过共识性内容解决所有问题。随着研究视角和研究深度的扩展，对农业支持保护制度的讨论和争议不断增加。（2）如果说改革开放初期的共识来源之一是发达国家的经验，加入WTO之后，可供借鉴的国际经验基本穷尽，加之中国农业的特殊性，使得基于国际经验的认识共识逐步消失，特别是全球化背景下的小农户生计与现代农业发展之间存在强烈的反差，很难有现成的解决方案。
从研究方法和范式来看，在这一过程中也有了很大的进步，思辨性学理分析与基于数学工具的实证分析呈现出百花齐放的新局面。方松海等[29]根据对3省的典型调查以及14省农户的偶遇调查分析，发现农业补贴政策仅有边际激励效果，但不能充分应对农业成本变化。黄季焜等[30]利用6省份大样本随机抽样调查所获得的1000多个农户数据，根据调查结果发现粮食直补和农资综合补贴具有普惠性，并没有扭曲市场，对农民收入提高发挥了一定作用，尽管如此却对粮食生产和农资投入没有产生影响。透过实证分析的棱镜，为农业支持保护制度的丰富与完善提供了全新的认识视角。
从学者角度来看，相对独立的学者和学术研究成果不断涌现，为政策提供丰富的研究素材和认识基础。这也与改革开放初期的学者型官员类型所不同，当时的研究与政策决策之间并不存在明确界限，但是在经济社会发展的过程中，学术研究与政策决策之间的分工日渐显现，中国农业支持保护制度的学术研究为政策决策提供了不同的视角，学者结构也呈现出多元化的趋势。