第八章 农地产权制度研究
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土地及其产权制度是影响中国革命和建设发展的根本因素，耕地（以下统称为“农地”）产权制度是中国农业农村发展的重要决定因素。从新中国成立到现在，“三农”问题一直是中国经济社会发展的根本问题，农业为全国人民提供粮食且为工业提供基本原材料，农村是农业生产和农民生活的空间，农民生产需求和生活消费为工业化和城镇化创造了巨大的市场空间。“三农”问题中最根本的问题是农业问题，而农地是农业生产不可或缺的投入要素，农地产权制度的性质和特征直接决定了农地这一要素的配置效率，进而影响农业发展及其现代化水平。因此，在新中国成立后的70年发展历程中，经济理论界及政策制定者围绕农地产权制度展开了热烈讨论。他们基于马克思主义政治经济学、产权经济学和制度经济学等理论，紧紧围绕中国发展现实，对若干重大问题进行了深入讨论，形成了比较完善的中国特色农地产权制度理论。在新中国成立70年之际，对中国农业和农村经济学研究进行梳理具有重大意义，而其中绕不开的一个主题就是农地产权制度研究，本章将对其进行系统梳理和总结。
第一节 农地产权制度的含义
提到“产权”（Property rights），必然会联想到“所有权”（Ownership），两者既有区别也有联系，概念总是用来解决问题的，既然两者所考虑或解决的问题都是本章关注的问题，那不妨避开形而上的概念“纠结”，用“产权”这个概念来“统称”这些问题，即本文所言的农地“产权”既包括农地的所有权问题也包括农地的使用权、处置权和收益权等其他产权问题。而当所有这些产权（或权利）得到“法律上的肯定”[1]就形成农地“产权制度”。当然，“在中国，要对‘法律’作广义理解——除了正式的法律、法规外，政策也具有强制性，也必须遵循”。[2]而之所以必须受法律保护才使得这些农地产权变成产权制度，是因为正如阿尔钦和德姆塞茨提醒：“土地权利不是自然赋予的，而是由社会创造的，如果没有对权利的保护，权利就不存在。”布罗姆利更明确表示：“某物受保护使得它有这一权利，而不是因为它有这一权利使其受保护。”[3]当然，既然是制度，就必须如一般意义的产权制度一样“要求在赋予人与其物的关系时应该具有明晰性、确定性和稳定性”，这些农地产权制度安排“必须有关于土地如何使用、收益与转让等的明确的、可实施的规则，从而给予使用它的人以稳定性”。
之所以用“产权制度”而不是“所有权制度”的概念来刻画农地权利问题，是因为前者不但具有完整性——能囊括农地的所有权利（束），也更具动态性和具体性——将整体的概念上的所有权具体化为一项项“摸得着看得见”的权利，而且可以根据经济发展需要随时调整这些权利的内涵和边界，同时也具有社会性——产权界定了某项财产权利不同所有者之间的关系，或者说对所有者的某项所有权进行了社会限制。第一，“所有权”更多是一个法律层面概念，更强调权利的抽象性和完整性。任何一个社会开展经济活动首先要回答一个问题，一项生产资料或财产或物归谁所有，即财产的归属问题，这是“所有权”要考虑的基础问题，也是一个基本的法律层面问题。[4]罗马法用“所有权”来描述一物的所有可能权利由一个（法律上的）人拥有，意即所有者能够使用某物，享用它并处置它。西方的大陆法系传统也是“从物的‘完整所有权’开始的。所有权不是对该物的具体权利的有限列举，而是所有可能的权利”。“在习惯法传统中，各种权利的加总就是所有权”[5]。因此，所有权囊括了一项财产的所有法律层面的权利，具有完整性，而其中最根本的一项权利是“归属权”，这一权利被很多学者称为“狭义所有权”[6]，该权利明晰了财产所有权利的所有者（权利主体），该所有者拥有完整的所有权。传统的所有权内容中除狭义所有权外还包括占有权、支配权、使用权和收益权等其他权利，这些其他权利是所有者根据需要对所有权的分割和具体化。第二，“产权”更多是一个经济层面概念，更强调权利的可分性和具体性。当社会规定了权利归属后，面临的进一步问题便是，所有者到底拥有哪些内容的权利。《牛津法律大词典》将“产权”定义为“存在于任何客体之中或之上的完全的权利，包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利”[7]。显然，与所有权一样，产权也囊括了一项财产的所有权利——当然也包括了上述“狭义所有权”[8]，也具有完整性。但是，相比所有权来说，产权概念从一开始就追求把抽象、整体的权利分割成一项一项的具体权利，使产权变成一束看得见摸得着的权利。权利分割、权利主体的分离源于市场经济发展（分工细化和复杂、交易范围和数量增加等），自给自足经济下那种一项生产资料的所有者和使用者高度统一的现实快速消失，所有权（狭义所有权的所有者）与经营权（经营权的使用者）的分离成为现实主流。[9]而且，同一（或者不同）财产的某项（或者不同项）权利的所有者在行使权利以进行经济获利时，相互之间必然发生冲突[10]，产权对这些所有者行使所有权的范围、方式等进行了限制，即对所有者之间的权责利进行了界定和约束。[11]因此，所有权偏重强调人对物的权利，强调主体对客体的归属关系[12]；而产权更多强调人与人之间的约束关系，比如所有者相互之间、所有者与经营者之间的权责利关系。第三，“所有权”过渡到“产权”具有理论和现实意义。一方面，所有权过渡到产权不失一般性。两个概念的内涵一致，都是指依法占有财产的权利，但产权有着更广的外延。产权就是广义的所有权。而且，“产权客体的范围也较所有权更为广泛，某些不能成为所有权内容的权利，如对清新空气的享用权或特定空间上的安静享用权等，也可以成为产权的一种形式[13]”。一方面，所有权过渡到产权更具理论性和现实性。Coase（1960）[14]实际上讲了一个法律上确定的权利与现实中需要的权利可能不一致。也就是产权初始界定（法律权利）的所有者与最后的产权拥有者或者使用者可能并不一致。如Alchian（1965）[15]所言，“人们作为所有者在才干方面存在差别。在技能方面也存在差别，这使得所有权如果能专业化则非常符合比较优势原则。如果所有权是可以转让的，那么所有权的专业化将产生收益”。所有权的转让（或交易）的前提是所有权的细化分割及其相应的清晰界定。因此，把所有权根据实际需要分割成不同的产权（权利），允许这些产权属于不同的所有者，并允许他们通过合约形式（例如租赁、雇用或抵押）来进行生产资源的组合安排就能促进经济发展。相比静态性和整体性的所有权而言，产权概念更具动态性和具体性，更符合市场经济发展要求。从重所有权向重产权（权利束）转变[16]，为中国特色农地产权制度理论与经济学中的现代产权理论有效对接奠定基础，为把现代经济学中的交易成本、合约和治理结构等理论运用到中国改革实践中提供便利，从而在实践中将中国特色农地产权制度理论推向新的高度。
综上，本章所言的农地[17]产权包括狭义的所有权（农地所有权归属性问题）和其他产权束（农地承包经营权、使用权、收益权、流转交易权和剩余控制权等问题），农地产权制度是社会对这些权利制定的各种约束规则集合（正式或/和非正式制度安排）。本章的焦点是对这些产权制度安排的研究进行梳理总结。农地产权制度的研究[18]浩瀚如烟、纷繁复杂，但我们认为总体上有一条主线，即首先回答建立什么样的农地所有权制度（第二节建立集体所有制），然后如何进一步分割和界定各类产权（第三节实行家庭联产承包责任制），分割和界定的同时又如何强化和保障这些产权（第四节强化产权稳定性），如何随着社会经济发展实际调整各类产权的内涵和边界（第五节实行三权分置），以及如何为产权的转换和交易创造条件（第六节建立农地流转市场）。中国的农地产权制度改革与实践正是沿着这样一条主线进行的，进行了一场伟大的产权制度理论创新，最终实现了农地资源的高效配置，为中国特色农业现代化发展提供了强大支撑。