第七章 科技创新政策研究
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新中国成立70年来，尤其是改革开放以来，中国经济社会发生了翻天覆地的变化，科技创新取得了重大进步，对中国经济发展起到了关键支撑作用。特别是随着中国资源环境约束加剧和劳动力结构的变化，传统的要素驱动模式已经不可持续，科技创新已经成为经济发展的主要动力。中国科技创新的进步离不开科技创新政策的支持。站在新的历史起点上，总结和分析中国科技创新政策的发展历程和基本理论，能够为未来制定和优化科技创新政策提供理论和方法支撑。
第一节 科技创新政策的发展历程和主要特点
中国科技创新政策经过70年的探索与实践，已经成为独立的运作体系，有效支撑了中国科技创新的发展。早期阶段，为了实现一定的科技目标，中国制定了一系列的科技规划，这一时期的科技政策主要表现为规划政策。20世纪90年代以来，随着科技创新日益成为经济增长的主要动力，科技政策主要表现为创新政策。因此，科技创新政策是科技政策的延续，现阶段已经成为科技政策的主要类型，为了表述方便，本书统一表述为科技创新政策。
一 科技创新政策的发展历程
新中国成立以来，党和国家高度重视科学技术发展，并根据国际形势和国家发展战略，制定了不同时期的科技创新政策，出台了一系列的政策文件，有效地推动了中国科学技术的发展。本书结合薛澜对科技创新政策进行的阶段划分[1]，根据经济发展阶段和科技发展的重大事件，把新中国成立以来科技创新政策的发展历程划分为六个阶段。
第一阶段：科技创新政策的酝酿阶段（1949—1977年）。新中国成立之初，面对科技水平非常落后的局面，为了迅速壮大中国的科学技术力量，实现社会主义工业化的目标，1956年国家制定了《1956—1967年科学技术发展远景规划》（以下简称《12年科技规划》）。这是新中国的第一个科学技术发展规划，确定了“重点发展，迎头赶上”的方针，就重要科学技术任务、科学研究机构和人员、国际合作等方面进行了规划。总体来看，《12年科技规划》对中国科研布局和科技体制建设起到了关键作用，推动了中国各项科技事业的发展。1963年，中共中央、国务院制定了全国《1963—1972年科学技术发展规划纲要》，确立了“自力更生，迎头赶上”的科学技术发展方针，提出了“科学技术现代化是实现农业、工业、国防和科学技术现代化的关键”的观点，为中国科学技术的发展做出了重大贡献。
第二阶段：科学技术的恢复阶段（1978—1984年）。在1978年3月举办的全国科学大会上，邓小平提出了“科学技术是生产力”的重要论断，澄清了长期束缚科学技术发展的重大理论是非问题，提出了实现科学技术现代化的目标，会议通过了《1978—1985年全国科技技术发展规划纲要》，确定了“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”的战略方针，为科技创新政策的发展指明了方向。
第三阶段：科技体制重大改革阶段（1985—1997年）。1985年3月，中共中央发布了《关于科学技术体制改革的决定》，重点对科技管理体制、科技拨款制度、国家重点项目管理、科研机构的组织结构等方面进行改革，开启了中国科技体制改革的序幕。同时，国家建立了知识产权保护制度、国家自然科学基金等一系列创新机制，设立了“星火计划”“火炬计划”“863计划”“973计划”等各类科研计划，促进了科学技术的大力发展。此外，在“火炬计划”的支持下，国家提出大力推进高新技术产业化，各地相继成立了高新技术产业开发区，促进了中国高新技术产业的快速发展。
第四阶段：国家创新体系的布局建设阶段（1998—2005年）。这一阶段，国家开始注重科技创新体系的建设，颁布了《中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》《关于促进科技成果转化的若干规定》《2004—2010年国家科技基础条件平台建设纲要》等一系列科技创新政策。同时，随着1998年国务院机构改革的实施，中国开启了新一轮的科技体制改革，完成了科研院所改制，更加重视大学在创新体系中的作用，促进科技成果转化，支持中小企业科技创新，大力开展国际科学技术交流合作，支持大型跨国企业在中国成立研究中心，极大地提高了中国的科技创新能力。
第五阶段：国家创新体系的系统运行和提高阶段（2006—2012年）。这一时期，围绕国家创新体系建设，中国出台了很多科技创新政策。2006年2月，国务院出台了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，确定了“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的指导方针，提出到2020年建成创新型国家的目标，并出台了一系列配套措施，这在中国科技创新政策发展过程中具有重大意义，为21世纪中国科技创新发展指明了方向。2007年，党的十七大报告提出提高自主创新能力，建设创新型国家的战略任务。2012年，国务院发布《关于深化科技体制改革，加快国家创新体系建设的意见》，提出促进科技与经济社会发展紧密结合，到2020年基本建成中国特色国家创新体系的目标。
第六阶段：创新驱动发展战略实施阶段（2013年至今）。党的十八大以来，国家高度重视科技创新，把科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑摆在国家发展全局的核心位置。2016年5月，党中央、国务院发布了《国家创新驱动发展战略纲要》，提出了科技创新三步走的战略目标，指出依靠科技创新和体制机制创新“双轮驱动”，建设国家创新体系，为中国科技创新未来发展提供了战略规划。与此同时，国务院出台了《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，推进科技创新与“双创”融合发展，促进了创业型企业的大量增长，为中国创新驱动发展提供了动力支持。
二 科技创新政策的主要特点
从中国科技创新政策的发展历程来看，现阶段科技创新政策已经呈现系统性和协调性等特点，具体表现如下。
第一，科技创新政策已经形成独立体系。新中国成立70年来，随着科学技术的重要性日益突出，国家对科技创新政策越来越重视，科技创新政策的内涵也越来越丰富，可以说，科技创新政策已经形成了独立的体系。从科技创新政策在中国的发展来看，在计划经济时期，科技创新政策隶属于经济政策、教育政策，随着市场经济体制的确立，科技创新政策逐步被划分为公共政策领域，科技创新政策也被作为一个专门的政策体系来进行研究。综合来看，科技创新政策包括科技创新人才政策、科技创新投融资政策、科技创新成果转化政策、科技创新评估政策、科技创新市场政策等。
第二，科技创新政策呈现系统性特征。现阶段，科技的影响范围越来越大，科技与经济社会、公共管理、法律体系、价值标准的联系越来越密切，并且对现行的管理体制提出了新的挑战。从系统的角度看，虽然科技创新政策已经形成独立体系，但是其政策制定、运行和评估的整个过程不是单一的，而是需要政府部门、科研单位、企业、中介组织多个部门共同联合运行，才能实现整个科技创新政策的目标。同时，科技创新政策必然受到经济基础、社会环境、科技实力、法律制度等方面的影响，科技创新政策的运行也需要其他配套政策协调运行，才能更加科学合理，更容易实现科技目标。因此，科技创新政策系统已经成为公共政策系统中一个相对独立的子系统，具有其系统性特征。
第三，科技创新政策具有长远性。目前，中国科技创新政策的制定大部分是以中长期规划为主。一般而言，科技发展规划是为了实现一定时期内的科技发展目标而制定的科学技术研究和发展的综合性规划，是国民经济发展规划的重要组成部分。从时间上来看，可以划分为长期规划和中期规划。长期规划一般为10—15年，是一种指导性的科技规划。中期规划一般是5—10年，与经济发展计划并行，目的是配合经济发展需要而制定国家科技项目。从内容上看，科技规划主要包括规划目标、发展方向、主要政策、保障措施等方面。中国科技发展规划是科技创新政策的重要组成部分，体现了科技发展的计划性和预见性，从而使科技创新政策更加具有可操作性。
第四，科技创新政策更加注重协调性。科技创新政策的实施，离不开配套政策的支持。科技创新政策的配套政策包含与科技发展相关的人才政策、产业政策、税收政策、法律政策等，这些配套政策具有重要作用，能够保障科技政策的顺利实施。通过与科技配套政策共同实施，建立统筹协调机制，才能实现科技资源配置与创新活动的相互促进，实现经济政策与科技创新政策的协调，推进科技和经济的共同发展。同时，在政策实施和评估过程中，需要对政策实施细则进行调研，对政策的实施效果进行评估，进一步提出改进和完善的建议，才能保证科技创新政策的实施效果。
第五，科技创新政策制定的科学化程度不断提高。科技创新政策的制定需要进行充分调研和充分论证，才能保障其科学合理。随着社会主义市场经济体制的建立，中国确立了企业在自主创新中的地位和作用，更加关注如何通过体制机制建设让企业成为技术创新决策、研发和成果转化的主体，越来越注重发挥企业在政策制定过程中的作用，扩大了企业的决策话语权。党的十八大以来，国家越来越重视智库在政策制定过程中的决策支撑作用，将一大批专家学者纳入创新决策咨询的范围，为科技创新政策的制定提供了强大的人力资源。