第四节 科技创新政策评估的理论和方法
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政策评估是评估主体根据一定的标准和程序，通过考查政策过程的各个阶段、各个环节，对政策的效果、效能及价值进行评价和判断。通过评估科技创新政策，可以对技术可行性、经济合理性、行政有效性、社会影响性等方面进行判断与分析，为政策制定和改进提供依据。
一 科技创新政策评估的实践与内涵界定
随着科技创新政策在经济社会发展中的作用日益突出，中国政府也越来越重视政策评估。1997年，科技部成立了国家科技评估中心，依托评估专家网、数据库系统和外部咨询专家对重大战略规划、科技创新政策等开展评估活动。2000年，中央进行部门预算制度改革，开启了中国政府公共政策评估的新历程。党的十八大以来，国务院和地方政府开展了一系列公共政策评估工作，对科技创新政策进行自我评估或委托第三方进行评估。例如：2014年，科技部牵头对《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》实施情况进行了中期评估。2016年，中国科协作为第三方评估机构对“关于推进大众创业、万众创新政策措施落实情况”进行了评估。2017年，国家知识产权局委托第三方机构对《国家知识产权战略纲要》实施10周年情况进行评估。与此同时，地方政府也积极进行科技创新政策评估。2013年，上海市建立了创新政策评估研究基地，聚焦科技创新政策评价。2015年以来，安徽省依托各地市科技部门开展重点政策落实情况调查，多次面向全省开展重点政策落实情况的分析与评估。2015年，江苏省出台《省政府办公厅关于开展重大政策举措第三方评估的实施意见》，通过政策第三方评估提高决策科学化水平，提升政府治理能力[13]。
但是，总体来看，中国原创性的科技创新政策评估理论还非常少，已有的科技创新政策评估理论基本上沿用了公共政策评估理论。普遍认为，科技创新政策评估本质上属于政策评估的范畴。政策评估主要包含三个方面的内容：一是政策方案评估，二是政策过程评估，三是政策效果评估。其中，政策效果评估是政策评估的关键，政策评估大多以政策效果评估为主。同时，科技创新政策评估具有价值导向性。由于科技创新的价值体现在不同方面，因此有必要对科技创新政策的价值进行界定。
一般而言，科技创新政策的价值主要体现在行政价值、经济价值、社会价值三个方面。行政价值是指政策的绩效、合法性、公共性等价值；经济价值主要考虑政策的经济效益、成本收益等价值；社会价值主要考虑政策的科学精神与文化、科技伦理与风险等价值。这三个方面构成了完整意义上的科技政策的价值导向，具体见表7—2。
表7—2 科技创新政策的价值
一般而言，科技创新政策评估是评估主体根据评估标准和评估框架，通过科学合理的评估方法，对科技创新政策的价值及其实现过程进行判断，对政策效果进行评估。评估目的在于评价政策制定过程的科学性和合理性，找出政策执行过程中存在的问题，分析政策的实际效果与影响，分析政策目标的达成程度等一系列目标。一般而言，科技创新政策评估包括科技创新政策预评估、科技创新政策执行评估以及科技创新政策效果评估三类，最重要的是科技创新政策效果评估。
综合来看，科技创新政策的价值更加多元化，不仅包括政策绩效，还包括政策的社会、经济、政治、伦理等因素，因此，相对于一般公共政策，科技创新政策的绩效评估更为复杂。
二 科技创新政策评估的理论和框架
中国学者在科技创新政策评估方面做了大量的研究工作，取得了一系列富有理论与实践意义的成果。但是，在评估理论和模型研究方面缺少重大理论创新，政策评估缺乏适用性。
一般而言，科技创新政策评估框架也称评估模式，是政策评估的指导理念，体现了评估目标和评估重点，决定了评估的思路和内容，对评估效果会产生很大的影响。因此，需要根据评估目标和评估价值导向来设定评估框架。科技创新政策属于公共政策的一种，因此科技创新评估要遵循一般公共政策的评估框架，体现行政价值、经济价值和社会价值。同时也要体现科技创新政策的特殊性，体现其科学技术的内在价值。例如科学文化精神、科技伦理和风险等社会价值。
目前，中国科技创新政策评估大多采用“目标—执行—结果”框架，主要考察科技创新政策的行政价值。中国学者赵峰将科技创新政策评估分为三种框架，分别对应科技创新政策的三种价值，即行政价值、经济价值、社会价值。具体如下：
1.“目标—执行—效果”框架（Objective-Performance-Effectiveness Models，OPEM）。这是20世纪90年代中国逐渐采用的评价模式，也是最基本的科技评价框架。该框架应用公共政策的相关理论，侧重政策的执行过程和效果评估，适用于各类科技创新政策。评估指标主要围绕政策制定、政策执行、政策实施效果等来进行设计，突出了政策效果的价值导向性。
2.经济框架（Economic Models，EM）。这是中国最早采用的科技创新政策评估框架。该框架主要侧重评估科技创新政策的经济效果，适用于产业政策和技术政策的评估。该框架主要根据产业经济学、技术经济学、计量经济学等，设计相应的经济指标和科技指标。
3.利益相关者框架（Stakeholders Models，SM）。该框架侧重于从利益相关者的角度评价科技创新政策对利益相关者的影响。该框架适合各类科技创新政策，主要应用科技伦理、价值论、功能论、系统论等理论，进行相关利益方的指标设计，体现了科技创新政策的经济效益、环境效益和社会效益的结合。
综合来看，评估框架最重要的作用就是设计评估体系和评估指标。对于同一评估客体，不同的评估框架设计的评估体系可能大相径庭。同时，每一种评估框架都是不完美的，不能完全体现科技创新政策的完整价值，评估框架之间也存在交叉融合。当然，不同的评估框架由于价值导向不同，所需要的评估方法也不相同。
三 科技创新政策评估方法
科技创新政策评估方法是随着科技创新评估理论的发展而不断发展和完善的。科技创新政策评估方法不仅包括适用于一般政策评估的通用方法，也包括只适用于科技创新政策的特殊评估方法。目前，科技创新政策评估大多数是以定性分析为基础，以定量分析为手段，采用定性与定量相结合的方法[14]。
1.定性分析法
定性分析法主要是通过理论分析，对科技创新政策制定过程和实施效果进行评价。这种方法对理论要求较强，需要具有一定的理论基础。比较常用的定性分析方法有理论分析法、对比分析法、案例研究法、专家访谈法。
理论分析法是运用经济学和社会学的理论，通过对政策制定过程进行全面的跟踪研究，分析政策实施的效果和影响。对比分析法是根据政策实施前后、政策实施不同地区进行对比分析，分析在政策实施前后一些指标的变化差异，找出实际效果与政策目标之间的差距，进而提出改进建议。案例研究法一般是选取典型案例进行研究，分析政策的实际影响情况，然后进行政策推广。专家访谈法是对权威专家进行访谈，综合访谈结果，得出研究结论，可以结合不同专家的意见，为政策研究从多个视角提供观点，从而使得出的结论更加权威可靠。
2.定量分析法
定量分析法是运用数量方法来进行政策评估。在定量分析法中，运用比较多的是问卷调查法、统计分析法、数量模型法等。
问卷调查法是比较简单但又经常使用的政策评估方法，是指通过对科技创新政策制定过程和实施效果设计科学合理的调查问卷，并进行统计分析，得出评估结论。统计分析法是通过对政策制定过程中的各种数据进行统计分析，形成定量的结论，然后对政策效果进行评价。数量模型法是指通过设计科学合理的数学模型，来评估政策的实施效果，一般采用回归分析、成本收益分析、均衡分析、社会网络分析、系统分析等方法。
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[1] 薛澜：《中国科技创新政策40年的回顾与反思》，《科学学研究》2018年第 12期。
[2] 杨斌：《我国科技政策制定主体的政策认知及政策分析》，《武汉科技大学学报》（社会科学版）2010年第3期。
[3] 卢阳旭等：《科技政策研究中的社会调查方法：定位、功能与应用》，《中国科技论坛》2018年第8期。
[4] 张永安等：《我国科技创新政策复杂性研究》，《科技进步与对策》2015年第12期。
[5] 王卉珏：《科技政策制定的理论与方法研究》，博士学位论文，武汉理工大学，2005年。
[6] 管书华：《科技政策制定与评价的研究》，硕士学位论文，武汉理工大学，2004年。
[7] 邢怀滨等：《公共科技政策分析的理论进路：评述与比较》，《公共管理学报》2005年第4期。
[8] 李春艳等：《对我国1985—2017年科技政策的数量、效力及效果的评价》，《东北师大学报》（哲学社会科学版）2019年第1期。
[9] 李春艳等：《对我国1985—2017年科技政策的数量、效力及效果的评价》，《东北师大学报》（哲学社会科学版）2019年第1期。
[10] 李春艳等：《对我国1985—2017年科技政策的数量、效力及效果的评价》，《东北师大学报》（哲学社会科学版）2019年第1期。
[11] 李春艳等：《对我国1985—2017年科技政策的数量、效力及效果的评价》，《东北师大学报》（哲学社会科学版）2019年第1期。
[12] 姚海琳等：《政策工具视角下中国城市矿产政策效果评估》，《城市问题》2018年第11期。
[13] 康捷等：《日本科技创新政策评价制度建设经验及启示》，《特区经济》2018年第6期。
[14] 肖士恩等：《科技创新政策评估的理论与方法初探》，《中国科技论坛》2003年第5期。