第四章 治理理论研究
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作为中华人民共和国成立以来中国政治学最重要的研究议题之一，治理研究经过30多年的发展，从20世纪90年代中期被引入中国以后，伴随着中国经济社会的快速发展，其研究经历了从最初的学习推介、议题扩散到内容深化的不同发展阶段。随着国家治理现代化成为全面深化改革的总目标之一，治理理论吸引了越来越多的学者参与研究，并且更多地反映出中国治理的实践经验，并为不同领域的治理实践提供了有力的智力支撑，实现了中国治理研究的创新与发展。而本章在对中国的治理理论研究进行总体梳理的基础上，分别从国家与社会、中央与地方、政府与市场三个具体治理研究的维度进行了探讨，以期能够为未来更好地深化此议题提供有益的借鉴。
第一节 中国治理理论研究的进程
一 治理理论研究的缘起
从学术发展史来看，治理概念最早可以追溯到14世纪晚期，[1]而治理真正进入现代学术研究视野则是20世纪80年代末。当时面对着发展中国家经济增长危机的现实情形，1989年世界银行发布了《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》的研究报告，认为非洲发展问题根源在于“治理危机”。此后，世界银行多次在其年度报告中阐释了关于治理的看法，探讨了衡量各国治理水平的指标体系，并不时发布各国治理水平的排行榜。正是在世界银行等机构的大力推动下，治理概念开始被应用到社会科学研究当中，以此来解释不同国家和政府的政治社会实践。加上当时各种全球化现象不断涌现，以及资本主义国家所面临的福利国家危机，导致了国际政治经济格局日益呈现出复杂性和不确定性相互交织的局面，这就需要传统国家政府角色重新进行定位和调整，伴随着西方国家政府改革的推进，尤其是在福利国家改革过程中，形成了对国家和政府作用做进一步限制的研究路径，“那些强烈感到国家在经济和社会生活中导向作用过强因而需要减少的人，已经将部分公共事务的讨论从‘政府’的行政范围更多地转向‘治理’”[2]。而治理理论一定程度上适应了这种现实的需要，并吸引了各国研究者广泛关注，治理也因此演变成为一个流行的学术概念。
虽然从词源意义上看，中国古代以来很长一段时间都存在治理这个概念，但是它与现代社会科学意义上的治理概念还存在着较大的区别。国内最早对于治理理论的探讨实际是基于“Governance”一词的翻译讨论而展开的，虽然从历史上来看，中国的汉语用法也存在着治理这个概念，并且在此之前已经在一些领域中被广泛应用，[3]但是它与学术意义上的治理存在着较大的差别。国内政治学界首先是从Governance的概念如何进行准确翻译而开始推进研究，不同的学者进行了翻译解读，有学者翻译为“治理”，有学者翻译为“治道”，认为“与传统概念相比，‘治道’一词更为优越，因为它更动态、更具体，也因此免受意识形态争论的困扰”[4]。也有学者翻译为“管治”[5]，最后大多数采用了“治理”的名称，并成为目前国内统一的用法。
由于治理理论与当时中国改革开放现实具有一定的契合性，所以在引入以后就迅速被政治学界所接受。如同当年政治学恢复重建一样，中国政治学界对于治理理论的研究也开始于对西方学术界治理理论的翻译与推介，并进行了持续的追踪性研究，学者们在对大量国外治理研究学术文献的学习推介基础上，基于中国治理改革实践的需要，结合中国语境和实践对该理论进行了多样化的阐述，一定程度上形成了立足我国，借鉴国外的中国治理理论，进而避免了西方治理理论中由于概念使用过于频繁而呈现出模糊化的状态。
首先，学术界对于治理理论的核心内涵曾经存在有不同的理解，有学者分别从市场经济、组织网络以及国家建构等角度进行过探讨，其中最有代表性的观点是从公共权力以及治道的角度对治理进行理论解释，认为公共权力构成了治理理论逻辑的核心内容，在此基础上提出了“需要公共权力的合理配置和有效运行，需求合理的治理方式，提高公共产品的生产能力，以满足公共社会需求”[6]。“有限政府、法治政府、民主政府和分权政府，构成现代化的治道构件，这些构件构成了现代治道的制度平台。”[7]综合以上看法，从政治学意义上来看，我们可以认为治理是围绕着国家（政府）社会市场的关系而展开的，以社会秩序可持续和公共利益最大化为目标，重点关注公共权力及其相关主体的参与及协调的互动过程。[8]
在国内早期关于治理研究的基础理论中，善治[9]无疑是值得关注的。其中，中央编译局的研究团队通过回顾斯托克、罗兹、库伊曼和罗西瑙等学者的研究，提出了善治的概念，认为“善治就是使公共利益最大化的公共管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会”[10]。并认为善治包括合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效六个要素。其后不少学者在善治的基本研究框架下，强调政府和社会的合作、政府与各种社会组织实现治理目标共享，形成合作的共同体，同时，政府发展和提供一整套政策工具和创新管理技术来激励、吸纳社会的公共服务，而这些内容在其后的地方政府、社区、商会等多个经验性研究中多次出现。
需要指出的是，由于治理研究通过多种开放、发散的方式被赋予了多重意义，导致后来的治理概念具有较强的模糊性，也导致后来研究过程中出现的概念使用以及话语体系的一定程度的混乱。此时的治理研究容易将公民社会和自由市场完全抽象化为政治发展的进步性力量，一定程度上回避了国家仍然处于主导性地位的制度现实，并且对于公民社会或者公民组织也存在不少理论和实践上的争论。如同有的学者评价的那样，“由于其规范性立场，治理理论只是简单地接受了自由主义关于市场经济和公民社会的片面表述，并将其作为政治发展的进步性力量”[11]。不仅如此，对于治理理论所适用的制度背景也成为学者们关注的内容之一，尤其是需要适当考虑“在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的情况下，如果过分地夸大‘治理’的效用，把本来作为远景的‘治理’状态视为眼前的目标，则可能破坏正在进行的现代制度建设”[12]。作为一个外来的理论概念，治理理论在引进和推介的过程中，必然会出现类似的问题。所以结合当时情境，对于治理研究议题反思成为今后政治学界对此问题进行深化的动力之一。
二 治理理论研究的发展
就治理理论本身而言，它的形成与发展始终是与国家制度变迁和社会转型结合在一起的。由于中国改革开放以后国家、市场、社会不同程度在发生全面性变革，人民依法享有和行使民主权利的内容更加丰富、渠道更加便捷、形式更加多样，其涉及的行为主体也逐步多元化，治理理论所依赖的约束性条件也在发生变化。于是，治理理论能够解释的范围不断扩大并扩散到不同领域，且与不同的行为主体和体制制度结合，形成了诸如国家治理、政府治理、社会治理、基层治理、城市治理等不同新兴研究领域。改革开放所带来的巨大经济社会变迁，为治理研究在政治学领域扎根成长提供了丰富土壤，使得治理研究内容进一步扩散化并与不同主体实现了结合，分别形成了国家治理、社会治理、基层治理、政府治理等一系列与治理相关的概念，形成了治理研究的概念域。其中最为典型的是治理概念对于社会管理概念的影响，逐步被社会治理所代替。更为重要的是，这一阶段关于治理研究已经形成了国家与社会、中央与地方、政府与市场的治理研究中的三对关系，它们共同构成了理解中国治理理论的基本面向。随着时代变迁所带来的国家社会市场关系的新变化，政治学界对治理的研究已经不仅局限于简单层次的学习推介，而是在结合中国治理实践的基础上注重将原有治理理论进行本土化改造和提炼，概括出具有规律性的中国治理新实践，以更好地为中国的治理变革提供强有力的理论解释，使得中国的治理研究日渐成熟。
在中国治理研究的涉及三对关系中，国家与社会的关系是治理理论研究的核心内容，也是最为重要的内容。其中关于治理与国家建构的关系是一个重要环节。连朝毅从马克思主义经典理论的角度出发，结合中国的现实情况，认为治理研究要超越西方语境下国家与社会的二元对立关系，“事实上只有在社会主义条件下实现人民当家作主才能真正克服国家与社会关系的内在矛盾，发展出一种国家与社会呈现良性互动状态的新型治理模式”[13]。也有学者认为治理强调市场力量与社会组织的网络式、伙伴式协作与自组织治理，一起实现社会中的众多治理目标，而国家建构是以国家为中心的制度建设，强调稳定性、秩序性与规制性，两者之间存在着内在张力，应该“探索国家建构如何促进形成多中心治理体系，治理体系发展又如何通过国家承担元治理角色而避免和克服治理失败”[14]。
改革开放以来中国的国家、社会日渐分离，各种类型的社会组织快速发展，人民群众在社会活动中所表达的意愿日渐增强、所拥有的权利日渐广泛，其主体地位显著增强。对此，周雪光从权威体制与有效治理的角度探讨了当代中国国家治理的制度逻辑，认为要解决两者之间存在的矛盾，提出了决策一统性与执行灵活性之间的动态关系、政治教化的仪式化、运动型治理的三种应对机制，在这种背景下，要实现公共利益的最大化以及社会秩序的可持续发展，就不能仅仅依靠单一国家或者政府力量，需要重视人民群众和社会组织的积极作用，在及时回应社会和人民的多样化需求过程中，充分发挥不同利益主体的积极性。[15]对此，房宁、周少来等认为在中国特色社会主义现实语境下所探讨的国家与社会关系有其自身的特点，“国家与社会不是对立的，不能把我国国家与社会的关系人为地置于西方话语体系之中——把‘国家’视为‘必要的恶’，把‘社会’无条件地视为‘善’”[16]。而这一提醒实际上直接涉及治理理论适用于中国场景的核心命题。
从一定意义来说，治理研究更加偏重于实践领域，无论是政府治理、社会治理等，还是基层治理、城市治理等，无不与中国经济社会发展实践密切相关。政治学界关于治理研究中所产生的不少研究成果间接或者直接影响着中国治理的实践，一定程度上改变了与此相关的政治行政话语的变迁，推动着中国各个层次治理体制与机制的创新，在探讨政府与市场的关系方面最为典型。中国的治理研究一方面强调要不断深化政府自身改革和优化政务流程，减少政府不必要的微观管理和直接干预行为，在有效弥补市场失灵行为的同时，政府要善于运用多种政策工具为市场发挥决定性作用创造条件，提升服务效能。另一方面也要在一些领域充分发挥市场作用，扩大开放公共服务市场，通过政府购买服务、健全激励补偿机制等多种办法，提高公共产品与公共服务的资源配置效率，调动市场力量，增加非基本公共服务供给，更好地满足群众多层次多样化的需求，最大限度激发市场活力和社会创造力。在此基础上，政府要根据实际情况的发展，改革其机构设置和优化职能配置，重视运用新兴信息技术治理等手段，更加强调“将重点从管理、控制大型官僚机构的技能转向赋权技能，以使网络中平级的各方参与进来，并将众多目标一致的利益相关方聚集在一起，实现相互依赖”[17]。在特定领域更多地依赖协商、合作等多种弹性的治理方式，实现国家治理与社会调节、居民自治的良性互动。
这一阶段不能忽视的是关于治理研究的方法开始逐渐被学术界重视，如同改革开放以后政治学研究的其他领域一样，中国治理的研究方法也呈现出多样化发展态势，学者们使用研究方法的自觉性不断提升。具体来说，在重视治理规范性研究的同时，也重视治理的经验性研究。对于前者而言，学界继续对治理的基础性理论进行再探究，诸如继续深入探讨了国家建构与治理的关系、社会资本与治理的关系等，以便更好地在中国现实场景下运用治理理论来合理解释中国实践。对于后者而言，案例研究、定量研究、实验研究、预测研究等现代科学方法在多个领域中得到广泛应用，最为典型的是在基层治理研究中，有的在大量研究案例的基础上，已经开始采用大数据手段来进行一定程度的数据清洗、分析与应用，实现治理研究方法的更新升级，提升了中国治理研究的整体性质量。
三 治理理论研究的兴盛
2013年中共十八届三中全会明确提出了将推进国家治理体系与治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，并对其具体内容进行阐释：“国家治理体系是党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面的事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[18]国家治理体系与治理能力现代化的提出标志着治理研究已经拓展到中国治国理政的全过程，为进一步深化治理研究提供了更加清晰的方向。中共十九大又提出了实现国家治理体系和治理能力现代化是“两个一百年”奋斗目标之一，不仅使当前治理研究呈现出新的趋势，而且也为未来可能形成的具有中国特色的治理研究提供了广阔空间。在这种背景下，国内一些重点高校与科研机构纷纷成立了国家治理研究院、国家治理研究中心等机构，[19]类似的一系列国家治理现代化丛书也先后出版，[20]从目前来看国家治理研究正在迎来一股研究热潮。
在此时的治理理论研究当中，国家治理研究成为热点领域，其中就首先涉及国家治理研究的基本理论。一定意义上来说，“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展，渐进渐行、内生性演化的结果”[21]。从更广阔的视野对国家治理进行研究，有学者试图从历史的角度对中国的国家治理进行了探讨。[22]实际上，中国国家治理的研究都脱离不了中国特色社会主义制度框架，有关中国的国家治理问题都是建立在党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一基础之上的，坚持和完善中国特色社会主义制度是国家治理体系和治理能力现代化的前提，中国特色社会主义制度规定了国家治理体系和治理能力现代化的基本发展方向。[23]也是从这个意义上来说，中国的国家治理现代化是基于中国的现实情况而提出，并有其中国特色社会主义的内在制度和价值的规定性。
在明确以上价值和制度前提的基础上，有学者从学科发展的角度，认为要有效地推进国家治理现代化，一个基本前提是对“国家的母体”，即对社会尤其是各种非西方国家的社会形态进行比较研究，[24]只有在搞清楚治理的基本理论来源的基础上，才能更好地认识中国国家治理的内在机理。所以就有学者在对西方治理理论的源头进行较为系统梳理的基础上，认为中国国家治理体系与治理能力的话语应该包括两个方面，“一方面是做事的方式方法和途径，另一方面是治理国家的能力”[25]。对于由治理理论而衍生到不同政治领域而生成的国家治理、政府治理以及社会治理的关系，有学者就认为这三者之间“本质上具有一致性，这就是中国共产党领导人民进行的治国理政”[26]。同时，这三者之间也存在包容性关系、交集性关系和区别性联系，其区别主要体现在治理主体、治理活动涉及社会关系、治理活动涉及的内容、治理活动采用的机制等方面。也有学者对治理涉及的某一维度进行了考察，如从软治理角度进行了探讨，认为“软治理是指以实现国家认同为中心，现代国家通过对精神、文化和价值等形态的有效治理，进而影响人的价值取向和社会行动，来创造国家共同的理念和价值，实现国家整合和社会团结的治理过程”[27]。软治理可以为国家治理提供文化、精神与价值层面的有效支撑，而这些内容则是未来推进国家治理现代化不可或缺的条件之一。在对国家治理基础理论探讨的基础上，有学者认为中国国家治理现代化不同于西方的治理场景，存在着三个基本命题，即“第一是政府与公民的关系，二是中央与地方的关系，三是政党与国家的关系”[28]，并且认为这三者在全局上具有决定性意义。
同时，如何有效推进国家治理现代化成为学者们关注的焦点，主要侧重两个方面：一个方面重点是从价值和战略方面探讨，另一个方面则是从策略和机制方面进行探讨。
关于第一方面，有学者从当前国家治理现代化面临的问题角度出发，认为当前存在的问题主要是由于计划政治[29]所造成的弊端，需要通过深化行政体制改革，建立一系列新的制度和机制才能实现国家治理现代化的总任务。有学者从八大范畴的角度探讨了国家治理的制度逻辑[30]，并且以国家治理体系来推动国家制度体系成长，关键“一是治理主体的自我成长与完善；二是治理所需要的基础制度的充实与完善。这两个方面是相辅相成”[31]。而国家治理现代化都是站在既定国家制度框架下展开的，遵循既定国家治理的内在逻辑，充实和完善既定的国家制度。也有学者基于中国国家治理现代化战略选择的角度，认为应该定位在四个具体维度，即“顺应中国国家权力运行从国家专政、国家管理到国家治理发展的历史趋势；确保在中国共产党统领格局下多元主体有序的协同治理，化解中央权威与地方自主之间的紧张性，实现国家治理的有效性和公正性；立足全球视野，为中国积极参与全球治理、提高中国在全球治理中的话语权奠定坚实的内部基础；优化治权，重构执政合法性，从经济绩效合法性转向治理有效合法性”[32]。
关于第二个方面，有学者在对改革开放以来中国政治发展40年总结的基础上，认为始终存在着国家发展与国家治理策略的均衡过程，“一个国家，要在发展和治理中寻求平衡，既不能只求发展而不要治理，也不能只求治理而不谋发展”[33]。具体而言，有学者从社会转型与国家治理的理论视角，对中国政治体制改革及其政策选择进行了探讨，认为在维护国家治理体系基本稳定的前提下，“适应性民主改革和责任型政府体制改革的上述政策选项，既可以作为过渡性政策的尝试，也可以在积累经验和制度完善后成为解决具体问题的长效机制”[34]。也有学者从作为方法论的国家治理现代化价值和路径进行了探讨，认为不仅应该有国家治理的技术、手段、目标和战略思想的综合，而且应该“将对公共权力的有效制约和对公民权利的有效维护当作创新国家治理理论和推进政党自身现代化的根本出发点和落脚点”[35]。