第三节 精准扶贫理论
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瞄准是扶贫领域的实践以及理论问题，目的是让扶贫资源找到扶贫对象，避免扶贫效率损失和扶贫对象遗漏。中国的贫困识别单元从贫困地区向贫困县、贫困村、贫困户转变，精度不断提高。关于扶贫瞄准的研究历来发现，以往各种瞄准，包括低保，偏差都是很大的。精准扶贫源于对大幅度提高瞄准程度的要求，包括精准识别、精准帮扶以及精准脱贫，是对脱贫攻坚的实践及理论回应。从1995年提出政策建议到2014年变为现实，精准扶贫是中国在长期学术研究基础上形成的一项重要理论创新。以人为本的科学发展观为精准扶贫到户到人打通了路径，以人民为中心的发展理念与精准扶贫思想高度吻合。从而，精准扶贫成为中国特色社会主义实践和理论的重要组成部分。
一 贫困识别偏差与精准识别
贫困识别是为了扶贫需要，根据对贫困的界定，找到事实上的贫困群体，包括贫困地区和贫困人口两个层面，其中贫困地区又分为片区、贫困县、贫困村等层次。由于识别的成本以及方法等因素，中国在20世纪80年代初直至2014年之前，主要进行贫困地区识别，一些地方有局部的贫困户识别试验。2014年以后，在重新开展贫困村识别的基础上，中国开展了大规模、全覆盖的贫困人口精准识别。从历史跨度看，贫困识别单元的变化代表着精准度的提高，是因时因地制宜的体现。[77]
（一）贫困县识别偏差
中国政府先后在1986年、1993年、2001年和2011年进行过4轮贫困县识别和调整。1986年首次贫困县识别是为了分配新增的贴息贷款，所以识别和项目瞄准是同步的。1993年以后都是识别在先，项目瞄准在后。对贫困县识别偏差的判断方法，通常是将贫困县和非贫困县按收入组分类排序，非贫困县位于低收入组以及贫困县位于高收入组均可视为识别不准。研究发现，历次的贫困县名单都有较明显的识别偏差，但是偏差的性质是有变化的。1986年确定的贫困县，属于低收入组但是没有被评为贫困县的情况严重，如最低10%收入组中，有一半的县没有被确定为贫困县，在10%—25%收入组中，有62%的县没有被确定为贫困县。[78]造成这种偏差的一个主要原因是，当时判断的依据是1985年农民人均纯收入，但是当年的灾情分布异常，一些真正贫困县灾情轻、收入增长快；一些较好的县灾情重，收入下降较多。1993年以来确定的贫困县中，遗漏现象有了很大的改善，但是反过来，收入高的县被确定为贫困县的情况变得严重起来。[79]2001年识别的贫困县，遗漏现象基本消除，但是错误认定的情况进一步增加了。[80]
以上只是用单一收入指标衡量贫困县识别偏差。近期有研究采用多维指标对贫困县和非贫困县的贫困程度进行重新测量，以贵州省为例，该省的78个县有50个是国家级贫困县，以2014年数据进行多维指数分析显示，有16个非贫困县达到贫困程度，也有若干国家级贫困县已超过贫困线。[81]
（二）贫困村识别偏差
2001年起，基于第一轮《农村扶贫开发纲要》，全国第一次确定了14.8万个贫困村。贫困村同样存在识别偏差问题。采取类似的收入组分析方法，对2001年贫困村数据分析发现，最低收入组有45%的村未纳入贫困村，高收入组也有大量贫困村。[82]对2004年数据分析同样显示，贫困村覆盖不完全和非贫困村被定为贫困村的问题比较严重，以收入为标准和在精确识别状态下应该被确定为贫困村的村中有48%的村没有被识别。由于东部和中部地区以及非贫困县存在更大的识别错误，贫困村瞄准错误率远远高于贫困县瞄准错误率。[83]2014年开展的精准识别，在不改变贫困县的前提下，重新识别贫困村，最终全国一共确定12.8万个贫困村。但是，贫困村识别存在精英俘获和选择性平衡考虑，所以偏差仍然较大。[84]
（三）贫困人口精准识别
以2001年数据为例，贫困县覆盖了约71%的贫困人口，贫困村覆盖了约60%的贫困人口，贫困县和贫困村内约4/5的人口是非贫困，从而都不是真正的精准识别。[85]2007年，汪三贵等对贫困家庭识别开展理论研究，采用借鉴的Proxy Means Test方法，利用贫困监测数据，用一些容易识别的变量来估计贫困家庭的概率，结果发现，在最好的情况下，73%的穷人可能被准确识别出来，但被识别穷人的错误率也高达70%。[86]可见，这种方法识别准确度离精准识别要求有相当大的距离。2014年，通过精准识别，全国共识别出8962万贫困人口。精准识别的准确率在一定程度上可以用官方的动态调整数据加以说明。到2016年6月，全国开展建档立卡“回头看”，补录贫困人口807万，剔除识别不准人口929万，相当于漏评率和错评率分别为9.0%和10.4%。[87]由于多种原因，对识别出的建档立卡贫困人口的准确性进行定量分析有很大的困难。朱梦冰和李实对贫困人口精准识别进行了分析，实际上使用的是农村低保数据。[88]关于精准识别的分析，更多的是定性分析和小样本案例分析，缺少大样本实证研究，在此不再举例。
二 从区域瞄准到精准扶贫
贫困识别是扶贫瞄准的前提，瞄准是将扶贫政策和资源直接投向扶贫对象。早期的区域瞄准是以区域识别为前提。中国从20世纪80年代初开始实施专项扶贫计划，自此就产生了扶贫瞄准问题。学术界从20世纪90年代中期开始关注扶贫瞄准问题，这个问题一直持续到当前。在这个过程中，关于扶贫瞄准的研究大体上包括三方面内容：
（一）区域瞄准的缺陷
“三西”扶贫以及1986年设立首批贫困县，识别和瞄准是同步的，确定的扶贫对象就是当时的扶贫资源的受体。这时的瞄准是区域瞄准，扶贫措施叫作山区开发或者贫困地区经济开发，主要思路是促进贫困人口集中区域自我发展能力的提高，推动区域经济发展来实现稳定减贫。经过若干年实践后，已有对区域开发战略减贫效果的客观评价，虽不否定其综合效果，但是指出其减贫效果是差强人意的。1995年，康晓光指出，以贫困地区为对象的反贫困战略并不是最有效的，应当以贫困农户和贫困农户占绝大多数的自然村为对象。[89]1996年，吴国宝指出，贫困地区的经济增长没有与减贫同步变化，贫困地区的政府行为与减贫目标并不一致，因此，必须转向直接瞄准贫困人口。[90]这些观点发表的同期，1996年10月发布的《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》中首次提出扶贫到村到户原则，反映了这些瞄准到人的观点的前瞻性，但是真正瞄准到户到人在20年以后才得以实现。
（二）扶贫瞄准的偏差分析
扶贫瞄准偏差是扶贫效率不足的一部分，主要指扶贫项目、资金、贷款对贫困户的覆盖程度和偏离程度，这方面中国有大量研究。总的来说，各类研究都能得出相似的结论，即中国的扶贫瞄准准确程度较低、偏差大。刘文璞和吴国宝在1997年的研究中指出，贫困县只覆盖70%的贫困人口，贫困县内只有不到30%的乡村人口为贫困人口，从而，当扶贫资源在贫困县内均匀分布时，贫困人口分布偏差就是其瞄准偏差。区域瞄准的缺陷，其实不在于识别贫困地区自身，而是在于在贫困县内、贫困村内并没有进一步识别贫困人口，扶贫资源大量流向非贫困人口，从而使得贫困区域的划定在惠及贫困人口的意义上是失效的。[91]
朴之水等在分析贫困县识别偏差时也发现，贫困县的人均收入水平与扶贫资金分配没有明显联系，只有发展资金与贫困程度正相关，贴息贷款和以工代赈资金都更多地流向了人均收入高的贫困县。[92]李小云等在2005年的研究中发现，中央财政扶贫资金流出贫困县的比重超过了规定的70%，项目依托式的扶贫资金到达贫困农户手中的比重最低。[93]以后的研究陆续发现类似的现象，扶贫项目、贫困村互助资金等更多地流向了非贫困户，这被归结为“精英俘获”现象。[94]关于扶贫贷款，包括财政贴息贷款和小额信贷，一般认为其是解决扶贫资源瞄准到户的有效手段。有调查显示，1986年扶贫贴息贷款开始施行时，有92%的贷款都贷给了农户。但是1989年，扶贫政策转向为通过鼓励发展经济实体来间接帮助贫困人口，农户贷款模式也就终止了。20世纪90年代以来，有一大批关于扶贫贷款使用瞄准和效果的研究。主要发现是，将扶贫贷款资金投向企业和非农产业是错误的急功近利行为，因为对贫困户的减贫效应发挥得很弱，假定的瞄准功能没有发挥出来。[95]对于扶贫机会更多地流向非贫困人口，一个未得到重视的问题是，贫困户可能存在贷款有效需求障碍。[96]这个现象直到2010年以后依然存在，表明扶贫贷款瞄准是一个老大难问题。[97]
（三）精准扶贫研究
精准扶贫思想由习近平在2013年年底初步提出，2015年正式确立为精准扶贫、精准脱贫基本方略。[98]精准扶贫最基本的定义是扶贫政策和措施要真正惠及贫困户和贫困人口，不仅如此，还要真正针对家庭和人口的致贫原因，达到实现稳定和持续脱贫目的。要确保所有贫困人口到2020年实现脱贫，在已经开展精准识别的前提下，可以采取精准扶贫措施，因户因人施策，避免扶贫投入外溢效应，同时也抵消经济增长减贫效应的下降。精准扶贫的内涵，除了精准识别，还包括精准帮扶和精准脱贫，包括政策措施的瞄准、帮扶力量的配置和瞄准、脱贫结果的评估确认等，是一个完整体系。[99]精准扶贫是实现脱贫攻坚任务的必然选择和必要条件，某种意义上说，精准扶贫与脱贫攻坚是一致的。精准扶贫与国外的瞄准扶贫有根本性区别，体现在全面瞄准和全方位精准、采取以发展生产为主的综合性措施和扶贫攻坚三个方面。[100]
精准扶贫思想的提出只有短短的4—5年时间，对其学术研究成果呈现井喷式增长。现有的分析致力于发现当前精准扶贫实践存在的问题，这些问题使得精准扶贫的效果是打折扣的，意味着精准扶贫同样存在瞄准偏差和效果问题。这些问题包括：识别偏差；[101]精准扶贫政策的不精准执行；[102]精准扶贫产生养懒汉、过度扶贫等逆向激励效应；脱贫责权划分不明确，尤其是扶贫对象责权不清晰；[103]扶贫措施与贫困户实际需求并非真正匹配等。[104]对于如何完善精准扶贫，有很多对良好实践的总结，也有大量对策建议提出来。其中一条带有根本性的建议是精准扶贫法制化。这是因为，现行精准扶贫措施行政色彩过浓，难免存在随意性和不确定性，而法制化则可以消除这些缺陷，包括约定各类扶贫主体和脱贫主体的责任和权利，规定扶贫投入的法定机制，扶贫对象识别、瞄准和退出的法制化等。[105]