第二节 扶贫攻坚理论
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改革开放以后，邓小平提出小康社会建设、“三个有利于”标准、“两个大局”思想。以这些思想作为核心要素的中国特色社会主义理论成为开展“八七”扶贫攻坚、脱贫攻坚、东西扶贫协作等反贫困行动的依据。扶贫攻坚是针对现实需要而做出的政治决策，提出了实现当时标准下剩余贫困人口全部脱贫的阶段性目标，进而引发了扶贫投入的增长和一系列扶贫政策和机制创新。制定限期全部脱贫目标具有与小康社会建设目标的一致性以及保障基本人权的正当性；由于所设定的目标难度很大，所以要采取“攻坚战”方式倒逼各种制度和政策创新。作为中国特色社会主义理论体系内的重要理论创新，扶贫攻坚对中国的反贫困格局起到了极大的塑造和推动作用。
一 小康社会思想与扶贫攻坚
（一）小康社会思想与“三步走”战略部署
邓小平继承了毛泽东的共同富裕思想，提出社会主义本质论断，这为扶贫开发提供了直接依据。改革开放以后，邓小平在对外交往过程中，论证必须消灭贫穷，贫穷不是社会主义，高度发达的生产力是实现共同富裕的前提。[49]1979年年底，邓小平在与日本首相大平正芳谈话时提出，到20世纪末的发展目标是实现小康。当时的小康是对中国式的四个现代化的一种定性界定，是一个有所进步但是还比较落后的发展水平。[50]1987年，党的十三大报告正式提出经济建设“三步走”战略部署，前两步都与小康建设关系密切，第一步是尽快解决人民的温饱问题，第二步是到2000年使人民生活达到小康水平。
发展历程表明，小康社会前两步目标的实现并非一帆风顺。到1992年年底，还有8000万贫困人口没有解决温饱问题。为兑现解决人民温饱问题的承诺，国务院制订“八七”扶贫攻坚计划，目标是到2000年基本解决8000万人口的温饱问题。江泽民在1996年中央扶贫开发工作会议上指出，这是一场必须打赢的扶贫攻坚战，是到2000年实现小康目标、完成现代化建设第二步的历史任务决定的。[51]从这个时候起，基本消除贫困与小康社会建设目标明确联系在一起。这次会议之后，党中央和国务院及时出台《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，大幅度增加扶贫投入，实施党政一把手负责制，任务、责任、资金、权力“四到省”，贫困县优惠政策，东西对口扶贫等一系列制度和政策创新，使扶贫攻坚实现从形式向实质的转变。对此，有研究认为，这是中国历史上第一个有明确目标的扶贫计划，中国政府为了如期完成计划设定的目标而采取了一系列新的扶贫政策和措施；让地方政府负责人直接对其所辖地区的扶贫工作负责，这一举措扭转了10年来实际扶贫资金下降的局面。[52]
（二）“两个大局”思想与区域扶贫协作
1988年，在讨论改革方案时，邓小平提出，在改革问题上中央要有权威，改革必须有领导有秩序地进行。在这个总前提下，他提出“两个大局”思想：沿海地区加快改革开放，较快地先发展起来，这是一个大局，内地要顾全这个大局；反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局，沿海也要服从这个大局。“两个大局”思想或战略不仅在经济上符合开放条件下非均衡增长原理，[53]更在政治上做出了两个地区相互支持的规定。对于何时实行这个转变，邓小平的设想是在20世纪末达到小康水平的时候。1996年的《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》规定了东西对口扶贫制度，其中既包含协商合作因素，又包含支持、援助等再分配因素，这可以看作先富帮后富的先行制度安排。[54]
（三）全面小康社会建设与脱贫攻坚
党的十八大以后形成了“新三步走”战略，其中2020年成为第一个，也是全面建成小康社会的重要时间节点。[55]党的十八大报告提出了全面建成小康社会目标，但是没有明确具体的减贫目标。习近平基于一系列扶贫考察，在2013年提出精准扶贫思想，在2015年提出脱贫攻坚思想。精准扶贫与脱贫攻坚的内涵具有高度统一性，只有通过精准扶贫才能实现脱贫攻坚，脱贫攻坚本身也包含着精准识别和精准脱贫。[56]习近平在2015年中央扶贫开发工作会议上指出，到2020年中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，是党的十八届五中全会确立的全面建成小康社会的新目标要求。为此，中央把扶贫攻坚修改为脱贫攻坚，就是说到了2020年一定要兑现脱贫承诺。[57]可见，脱贫攻坚是升级版的扶贫攻坚，两者的相似之处在于，它们都是为了实现阶段性小康社会建设目标而采取的非常规举措。没有全面小康社会建设，也就不一定有脱贫攻坚，这是中国共产党和中国政府一贯政治承诺的体现。脱贫攻坚任务更为艰巨，所以，政府和社会投入力度更加巨大，采取的思路和措施也更为丰富和系统。中央统筹、省负总责、市县抓落实的分工机制，一把手负责制，五级书记抓扶贫等完整的扶贫责任制，成为推进脱贫攻坚的重要制度性保障。[58]
二 扶贫攻坚的举国体制优势
中国反贫困治理的鲜明特征是党的领导和政府主导以及全社会参与，这是中国社会体制决定的，与扶贫攻坚的需要比较吻合，与很多国家以社会组织为主体有根本性差别。这被认为是中国反贫困治理，尤其是开展扶贫攻坚的政治和制度优势。[59]蔡昉直接将其归结为中国的举国体制优势的一种体现。[60]对于这种举国体制优势，纳入讨论的问题主要有三类：一是政府反贫困责任的性质，二是政府扶贫与社会扶贫的关系，三是扶贫对象的主体性问题。
（一）界定政府反贫困责任
中国政府开展反贫困行动是出于什么目的，是承担法定责任还是社会道义，这是个重要问题，但是研究得并不多。20世纪90年代中期，曾有研究指出，中国扶贫应由道义性扶贫向制度性扶贫转变，确认反贫困是政府的法定职责，应有法律和制度的保证。[61]对此，后续的研究似乎不多。一般都将反贫困视为党和政府的天然职责，而且主要由党来领导，在党的文件指导下制订政府工作方案和计划，这可以理解为反贫困首先是政治责任。历年来，指导扶贫工作的政治文件和政府文件都是以中共中央和国务院共同名义发布的。到目前为止，国家层面尚未制定扶贫开发法律法规，只是在各省级层面制定了相关的行政条例，这更凸显了中国政府反贫困主体责任的独特性。
（二）政府扶贫与社会扶贫的有机结合
在脱贫攻坚期内，中国已经形成各级党委和政府、各行业主管部门、各机关和事业单位、参与扶贫协作的东部地区党委和政府、参与一对一结对帮扶的机关干部、市场主体、社会组织等在内的全社会参与的扶贫主体体系，这被概括为大扶贫格局，是中国特色的制度优势的体现。[62]实际上，多元化主体参与反贫困的机制，早在“八七”扶贫攻坚计划中就已经基本确立，中央部委扶贫制度建立得更早。[63]李周认为，中国农村扶贫主体由政府扶贫和社会扶贫组成，其中社会扶贫包括定点扶贫、对口扶贫、企业扶贫、社会组织扶贫、国际机构扶贫和个人扶贫。各类社会扶贫都有其独特的经验优势，同时也都有短处。[64]政府扶贫和社会扶贫可以通过合作形成很强的互补性，社会扶贫的作用会变得越来越大。政府扶贫属于第二次分配，讲求公平；社会扶贫属于第三次分配，讲求责任。第三次分配是中国分配体系中的短板。充分发挥社会扶贫所具有的补短板的作用，会对中国逐步完善分配体系施加积极的影响。社会扶贫是培育“强社会”的适宜切入点，也将随着贫困人口越来越少而变得适宜，但是政府与社会组织必须相互信任，要改善社会组织发育的宏观政策环境。[65]不过，根据2014年开展的调查，社会组织扶贫仍然存在着资源动员不足、人才匮乏、注册困难等问题，在多元主体参与扶贫格局中仍未实现相应的角色定位。[66]
（三）确定扶贫对象的主体责任
贫困者作为社会主体，除了那些失去劳动能力和生计条件从而需要救助的群体，应当对自身的脱贫致富承担主体责任。贫困者为了实现脱贫，从其自身而言，需具备两方面条件：一是能力，即所谓的赋权、赋能问题；二是意愿，即所谓的扶志、激发内生动力、精神扶贫、自主参与问题。[67]
贫困者的能力缺失是一个早就被认识到的问题，他们如果要承担自我脱贫的主体责任，应当在社会的帮助下补足最基本的能力短板，这是涓滴效应发挥作用的前提。本章第一节人力资本投资部分已对此加以陈述。针对权利缺失问题，一个针对性措施是参与式扶贫。参与式扶贫被认为有很多优点，在中国有成功的实践，但是也有不少研究认为参与式扶贫是一种迷思、神话，应该用多元协同的扶贫模式予以替代。[68]
在普遍贫困条件下，贫困者在获得发展的机会后，会自发地产生内在的发展动力，他们过去只是缺乏机会。中国改革开放40多年来绝大多数贫困人口是通过获得非农业就业机会、发展农业等生产性方式脱贫的。这种脱贫方式具有稳定性和可持续性，也更容易使脱贫人口增强对未来的信心。同时，中国政府在扶贫开发过程中，注重教育、培训和示范的作用，从长期来看，这些都有助于提升贫困人口的自我发展能力和内生动力。[69]对于越来越少的剩余贫困人口，机会缺失型贫困的比例越来越低，消极、被动因素越来越多。针对这种现象，习近平多次讲话中明确提出扶贫要扶志，国家有关部门专门展开扶贫扶志行动，各地纷纷开展了实践尝试，如精神文明星级评定、爱心超市、脱贫励志宣讲等，形成精神脱贫的正向激励效应。[70]
三 改革开放、人权进步与扶贫攻坚
中国的反贫困行动与改革开放密不可分，改革开放造就了中国的扶贫开发局面。《邓小平文选》显示，中国的改革开放思路很多是通过邓小平在与外宾的交流中思考和阐述的，例如建设小康社会、建设中国特色社会主义、社会主义必须摆脱贫穷等。[71]在对外开放过程中，中国政府参加重要国际会议，签署重要国际宣言和协议，阐述中国的发展理念和合作意愿，使扶贫攻坚成为一项国际事业。[72]国际交流合作对中国的反贫困思路和事业起到了很大的促进作用。[73]不仅中国巨大的减贫成效得到国际社会的广泛认可和赞誉，而且中国的两轮扶贫攻坚尤其捍卫了中国以“生存权”和“发展权”作为首要的基本人权的基本人权理念。[74]“八七”扶贫攻坚的目标是解决剩余贫困人口的温饱问题，从人权角度讲就是解决生存权问题，即江泽民所阐述的：占世界人口1/4的中国人民的生存权这个最大最基本的人权问题，从此就彻底解决了。这不仅在中华民族历史上是一件大事，而且在人类发展史上也是一个壮举。[75]2015年以来的脱贫攻坚和精准扶贫，更进一步地凸显了中国人权事业的进步，实现剩余贫困人口的全部脱贫目标，在保障生存权基础上进一步向保障发展权拓展。[76]