第二节 提倡生育一孩政策始末（1979—2012年）
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一 人口理论研究重回正轨
1978年党的十一届三中全会的召开，实事求是思想路线的恢复，拉开改革开放的大幕。就人口领域而言，在批判马寅初新人口论中，涉及多层面的人口问题，形成诸多形而上学的理论。自进入20世纪70年代以来，国家切实加强计划生育、努力控制人口增长，人口学研究也试图有所突破，开始触动原来属于“禁区”的某些问题。因此，为马寅初新人口论翻案成为人口科学沿着正确道路推进和发展的关键。其中，《光明日报》1979年8月5日发表笔者的《为马寅初先生的新人口论翻案》一文，该文虽不是为马寅初平反的第一篇文章，却是阐明较为全面、影响较大的文章。为马寅初新人口论翻案，开创了人口理论拨乱反正新的篇章，也为新时期的人口政策提供了新的理论支持，必要的社会舆论。主要包括以下几个理论问题。
其一，人口与“四个现代化”。实现工业、农业、科技和国防的“四个现代化”，是新中国成立以来全国各族人民的梦想。马寅初在《新人口论》中指出，“四个现代化”主要依靠提高劳动生产率，依靠科学、技术、教育、健康水平的提高实现。因此，一方面要控制人口增长，另一方面要发展科学教育事业，提高人民素质，根本在控制人口数量、提高人口质量。在不同历史发展阶段，由于生产力发展水平不同，对人口数量和质量的要求也有所不同，甚至截然不同。中国进行现代化建设，要尽量采用先进技术，提高劳动者的技术装备和生产的有机构成，实现生产的机械化、自动化、电气化，大幅度地提高劳动生产率。即包括“四化”在内的社会经济发展，必然经历由主要依靠劳动者数量的增加，转变到主要依靠劳动者素质的提升。体能健康素质的提升是基础，智能科教素质的提升是关键，素养文明素质的提升是前提和保障。
其二，“人口论”与“人手论”。“人手论”无论在人口学还是其他学科并不见经传，是“文化大革命”时期的“创造”。众所周知，对于一个正常的人说来，“口”和“手”是不可分的，将一个整体的人分成“口”和“手”来论述，本身就是不科学的。从理论层面上说，如果人口的变动与发展同经济、社会发展，以及资源、环境的状况相适应，无论是作为生产者，还是作为消费者，都是适宜的。如果人口和劳动力处于不足状态，不管作为生产者还是作为消费者，人口的增加都是必要的和有益的。如果人口和劳动力处于过剩状态，人口作为生产者和消费者的增加，都是不利的。结合批判马寅初《新人口论》之时中国人口过剩实际，必须在看到人作为生产者或生产力中最活跃因素的同时，看到在短缺经济与过剩人口并存情况下，人口和劳动力增加引起的就业不足问题，人口增加引起的消费供给短缺加重问题。由于人口再生产具有周期长和稳定增长的特点，一个人从出生到成长为劳动力需要一二十年的时间，增加人口首先是增加消费，加剧短缺经济与过剩人口的矛盾。劳动年龄人口作为生产者要求与之相适应的生产资料、相应的就业岗位，没有足够的生产资料和就业岗位，就不能成其为现实的生产者。立足于中国人口和劳动力过剩实际，不可一味强调人是生产者的一面，而忽视消费者一面的作用和影响。
其三，人口与物质资料“两种生产”。这是在人口理论拨乱反正中的一项“创造”。不过该项创造与“人手论”不同，有着特定的历史背景。由于实事求是思想路线刚刚恢复，人口学理论研究还不得不求助于马克思主义经典作家的论述。于是学术界从马克思和恩格斯《德意志意识形态》《家庭、私有制和国家的起源》等著作中寻找理论根据，提出并论证了物质资料生产是基础，人口生产必须与物质资料生产相适应；同时人口生产也不是消极的，它可以促进或延缓物质资料生产的发展。久而久之，便形成人口与物质资料“两种生产”的概括。从中国人口与物质资料生产实际出发，提出和论证总体人口与生活资料，劳动年龄人口与生产资料，人口科学、教育、文化素质与经济、技术进步，人口城乡结构与产业结构等“两种生产”不相适应的情况，提出在大力发展物质资料生产的同时，应努力控制人口数量、提高人口质量、调整人口的结构，使人口生产同物质资料生产相适应的理论。这一理论在特定历史条件下，对于人口经济理论拨乱反正曾经起到一定的作用。只是后来“两种生产”被推论、演义的过于宽泛，未免有越位之嫌。
其四，适度人口论。适度人口（Optimum Population，又译为适中人口论），是19世纪末期英国经济学家坎南提出的，认为在一定生产发展条件下，存在一个适宜的人口数量，能够保证按人口分配的收入最大化；超过或低于这个适度人口数量，按人口分配的收入就要减少。后来法国人口学家索维发展了该学说，提出和论证了经济适度人口和实力适度人口，前者是取得最大经济利益的人口，后者是国家获得最大实力的人口，是更高一级的适度人口。尽管学术界对适度人口存在不同的观点，在颇大程度上限于学术争论范畴。但是该学说在人口学理论中仍占有一定的地位。长期以来，我们把适度人口理论当作资产阶级理论加以批判，阻碍了这方面研究的开展。为马寅初新人口论和人口节制主义翻案，肯定了适度人口作为一种人口学理论的意义，推动了这方面的研究。20世纪80年代初期，曾经掀起一股适度人口研究热，推出不同学科研究取得的一批成果，研究方法也有所创新。
其五，社会主义人口规律。批判社会学派人口节制主义，尤其是批判马寅初新人口论之后，苏联《政治经济学教科书》关于“人口不断迅速增长是社会主义人口规律”的教条，被纳入人口学、经济学、社会学的教学内容，直至成为撼动不得的金科玉律，严重地禁锢了人们的思想，影响到人口学理论的发展。“文化大革命”后有所修正，演变为“人口有计划地增长是社会主义人口规律”，“不断迅速增长”演变为“有计划地增长”，以跻身计划经济行列。总而言之，社会主义同“人口增长”结下不解之缘，社会主义事业的发展必然伴随人口的增长。通过为马寅初《新人口论》翻案，重新认识人口转变理论，研究人口再生产由高出生、高死亡、低增长到高出生、低死亡、高增长，再到低出生、低死亡、低增长的必然性和其一般的发展规律，冲破社会主义人口只能不断增长的束缚。提出人口变动和发展的规律，不但受到生产关系和社会制度性质制约，还受到自然的生物规律的制约，受到社会生产力发展水平、资源稀缺程度、食物供给能力以及环境状况的制约。因此，社会主义人口规律的实质，是人口变动和发展同社会经济发展相适应，同资源环境相协调，以促进社会的进步和发展。在推动生产发展和社会进步的过程中，要对人口的数量、素质、结构进行调节，不断提高适应的程度。不过这样的调节，不同历史阶段重点可能不同，有的阶段侧重人口数量方面，有的阶段可能侧重素质方面，也有的阶段可能侧重人口结构方面。
也许从一般或狭义人口学（Demography）视角观察，除适度人口论以外，其余还不属于纯人口学范畴。然而这是20世纪70年代末80年代初中国人口学恢复和起步发展阶段走过的一段历史。在这些关系人口与发展重大问题认识上的转变，理论上的拨乱反正，一反过去存在的诸多教条，明确了中国人口问题属于人口压迫生产力，即人口过剩性质，才能在其后做出进一步控制人口数量增长，提倡一对夫妇生育一个孩子等战略决策，以及提出人口政策调整的基本立足点。更清醒地认识到人口数量过剩与素质不高的矛盾，必须在控制人口数量增长的同时，大力提高人口健康、教育和文明素质。为马寅初《新人口论》翻案，带动了人口理论的拨乱反正；人口理论的拨乱反正，开启了实事求是认识和分析中国人口问题的大门，为20世纪80年代以后的人口战略和人口政策的提出和实施，做了必要的理论准备。
二 1980年人口座谈会
党的十一届三中全会后，从中央到地方，对中国人口问题的性质有了一个明确的认识，出现了从严控制人口增长和生育一个孩子的呼声。一方面，中央领导同志多次强调要大力控制人口增长，提到一对夫妇生育一个孩子。另一方面，一些地方出现带有群众性的志愿生育一个孩子的典型。如山东省烟台地区荣成县农民鞠洪泽、鞠荣芬（女）等136对夫妇，向全公社、全县育龄夫妇发出《为革命只生一个孩子》的倡议书；天津医学院44位职员工，也发出一对夫妇只生育一个孩子的《倡议书》[30]。这说明，提倡一对夫妇生育一个孩子有着一定的群众基础。
1980年3月下旬到5月上旬，中央书记处委托中央办公厅接连召开5次人口座谈会。会议邀请与人口相关的党政部门领导、自然科学、社会科学专家学者参加，广泛地听取了各方面的意见。会议报告全面地分析了当时的人口形势、问题和应对的决策选择，包括当时的政策和未来的政策走向、调整建议。
（一）座谈会概况
1980年3月下旬、4月上旬召开第一、第二次会议。第一次会议出席座谈会人员，包括中共中央和国家机关有关部、委负责同志25人，从事人口研究的社会科学工作者19人，从事医学自然科学工作者19人，共计63人。第二次会议参会人员有些变动，社会科学工作者减少一些，其余变化不大。第一次会议就未来20年和更长远一些时间的人口政策征求各方面的意见。会议首先简要地回顾了人口和计划生育走过来的历程，政策上经历“晚、稀、少”“一个不少、两个正好、三个多了”以及“最好一个，最多两个”等发展阶段，直到现在提出“提倡一对夫妇生育一个孩子”。讨论中国应该实行什么样的人口政策，“提倡一对夫妇生育一个孩子”是否可行，可能遇到哪些问题，如何应对等。几天后，第二次会议召开。会议继续讨论第一次会议提出的问题，专家也提出新的问题和解决的办法、建议。例如，提倡一对夫妇生育一孩，容易滋长骄、娇二气，需加强教育和预防；生育一孩是否会造成未来人口老龄化、劳动力短缺、兵源不足等问题。
1980年4月9日，第三次会议分为两组分别讨论。讨论包括独生子女需加强家庭教育。人口数量和质量是一个问题的两个方面，都要引起重视，从幼儿保健做起。提倡生育一孩，要特别注重遗传、先天性缺陷发生率，开展优生优育教育和服务。建议制定可靠的养老社会保险政策，制定长期人口规划。第一步严控制人口增长25年，即一个人口再生产周期；第二步25年以后放开一点，避免老龄化等问题。
第四次会议主要讨论由笔者起草的会议报告。与会者肯定报告反映了座谈会达成的共识，既要严格控制人口增长，又要妥善解决可能带来的各种问题，不影响社会稳定。第一，中国人口的增长和控制，需要研究和调整，这关系到全国人民的根本利益，从出生到成长，直至老有所养。第二，要从控制角度上考虑解决问题，考虑人民群众是否会有抵触情绪。第三，必须有一些措施，如奖励措施、养老措施等。此外，要将人口与社会经济发展联系起来，规划要与未来一二十年人口、经济相协调。人口政策需要更广泛，包括人口数量、质量、遗传、儿童福利等。控制一代人生育率是一个大事，需要一个完整的人口政策、计划生育法。
1980年4月30日第五次会议围绕报告进行了进一步讨论和修改。根据座谈会讨论情况，形成《关于人口座谈会情况的报告》（讨论一稿）。《关于人口座谈会情况的报告》（讨论一稿，首页）以及[附件一]至[附件五]，如图1—1至图1—6所示。
1980年4月中旬国务院计生领导小组让笔者起草一份《关于人口问题汇报提纲》（草稿）（以下简称《提纲》，见图1—7和图1—8）。《提纲》的主要内容分为5个部分。
图1—1 《关于人口座谈会情况的报告》（讨论一稿，首页）
图1—2 [附件一]目前我国存在人口问题（首页）
注：倒数第二行“百分”应为“千分”。
图1—3 [附件二]关于一对夫妇只生一个孩子方案的建议（首页）
图1—4 [附件三]中华人民共和国计划生育法（试行，讨论五稿）（首页）
图1—5 [附件四]菲、泰、马、新人口机构概况（首页）
图1—6 [附件五]对农村计划生育保险问题的探讨（首页）
图1—7 《人口问题汇报提纲》（草稿，首页）
图1—8 《人口问题汇报提纲》（草稿，最后一页）
第一，控制人口增长的工作是有成绩的，计划生育工作的形势很好。一是各级领导重视，逐步认识到人口增长必须与物资资料增长相适应的关系，注意到应该“两种生产一起抓”。二是各省（直辖市、自治区）（除内蒙古外）都制定了计划生育条例或办法。三是计划生育工作得到广大群众的拥护，学术界、舆论界积极宣传人口问题。指出，1979年没有完成10‰（增长率）的指标，达到11.66‰。即使是这个成绩，也是经过艰苦努力才取得的。
第二，目前计划生育工作中遇到的问题。在认识方面，对生育一孩疑虑较多，对工作中的作风和缺点议论较多，对政策担心改变较多。在工作方面，反映较多的是强迫命令、“一刀切”等工作方法和作风问题。个别地方节育手术水平不高、医疗作风不好，发生医疗事故等问题。提出制定人口规划的指导思想：大力控制人口数量，积极提高人口质量，使人口同国民经济发展相适应，加速实现四个现代化。这是由目前中国人口状况和基本特点决定的。主要是人口基数大，每年出生、净增人口的绝对数量巨大；人口年龄构成轻，增长势头猛。形成总体人口同生活资料、劳动年龄人口同生产资料、人口质量同四个现代化的不相适应。这种人口数量过多、质量不高同国民经济发展存在很大矛盾，并且随着“四化”建设的展开变得越来越尖锐。
第三，人口规划设想。《提纲》指出：邓小平同志提出，20世纪末中国国民生产总值达到每人平均1000美元。要达到这个目标，必须从发展生产、控制人口增长两个方面来进行。提出低、中、高三种人口变动预测：2000年、2030年低位预测人口自然增长率分别为1.87‰、-5.87‰，中位预测分别为6.17‰、-0.45‰，高位预测分别为15.86‰、14.16‰。提出完成20世纪发展目标，要把平均生育率控制在1.5作为内部控制指标要求。
第四，政策措施。实现上述人口发展规划，关键是大力提倡一胎的比例和尽快杜绝三胎。提出七个方面的政策措施：一是大造舆论。大力宣传提倡生育一孩、提高人口质量、优生优育的意义，利用多种形式宣传现阶段的人口政策。二是落实“奖一罚三”政策。从多方面着眼，解决各地奖励独生子女费年限、奖励额不统一，“罚三”也不统一问题。三是有计划地实行社会保险。提出从现在起，就应有计划地对老年人实行社会保险，解决老有所养的问题。特别指出，农村人民公社没有退休制度，老无所养一定要解决。独生子女大量增加以后，需要各有关部门积极配合，大力支持，使各项政策和有关规定能够适应计划生育的要求。四是少数民族计划生育政策。提出分别情况，区别对待的政策。对人数较少或人数虽多但人稀地广的地区，以生育3—4个为好；对居住在城市或人口稠密地区，原则上同汉族一样实行计划生育，政策可灵活一些，奖励一个、最多不超过三个的政策。五是积极提倡优生。鼓励一对夫妇生一个孩子，更要提倡优生。要宣传近亲结婚的害处，普及遗传学知识，开展遗传性疾病检查和咨询门诊，加强新生儿喂养卫生指导等，做到生得好、生得少、养得好。科教部门要加强心理学、教育学研究，有针对性地开展独生子女教育。提高他们和全民族人口素质。六是加强节育技术指导。强调以避孕为主，不能依靠人工流产。卫生部门要对县以下从事计生的医务人员进行培训，提高技术水平。加强科学研究，尽快生产出新的、高效、安全、经济、方便的避孕药具。七是经费问题。对目前全国城乡独生子女奖励费做出匡算。指出独生子女奖励费与减少出生支出比较是小数，如何保证支出需要研究。
第五，统一认识，加强领导。对提倡生育一个孩子存在的较多疑虑，做出阐释。其一，劳动力在未来一段时间内是增加的，可从1979年的5.4亿上升到2012年的7.9亿。2013年以后开始下降，但直至2046年才能回到目前的水平。其二，虽然老年人口增长比较快，但未成年人口减少也较快，两项相抵，抚养指数（每个劳动力负担的抚养人口数）在1998年以前一直是下降的，1999年以后开始上升，但要回到目前0.9多的水平，需要到2035年。因此，在20世纪余下的20年时间里，不存在老龄化严重和劳动力、兵源不足问题。此外，对于男女性别比问题，指出大力提倡一对夫妇生育一个孩子以后，可能会有溺弃女婴的情况，应在法律上加以禁止。
《提纲》结尾总结道：为了有效地解决中国存在的人口问题，大力提倡一对夫妇最好生一个孩子势在必行。为了更好地完成控制人口数量，提高人口质量的艰巨任务，实现人口规划的设想，各级党政组织必须加强对计划生育工作的领导，使我们确定的政策能够稳定地实行。对于工作中出现的问题，要及时帮助具体工作部门和具体工作同志，妥善解决。不要等问题造成了后果再去抓，一定要熟悉计划生育工作的规律，要抓早、抓细、抓实。防止因计划生育工作中的缺点问题，而形成新的不安定的因素。
（二）《关于人口座谈会情况的报告》要义
1980年中央书记处委托中办召开的人口座谈会，集合了当时党政、科研、群团组织等各方面与人口相关的领导、专家、社会人士的智慧，是畅所欲言、共商国是的一个重要会议。
第一，大力提倡一对夫妇只生一个孩子，是解决目前中国人口问题的关键。对当前中国存在的人口问题，必须引起高度重视。
一是人口增长速度快。人口增长速度快，经济增长速度不够快，必然造成短缺经济与过剩人口矛盾加深。虽然进入20世纪70年代以来出生率和增长率有所下降，控制人口增长已经取得很大成绩；但是全国人口仍由1949年5.4亿增加到1979年9.7亿，净增4.3亿，年平均增长率接近20‰。比1949年以前10‰增长率高出1.0倍，比1979年发达国家7.0‰增长率高出1.9倍。
二是人口基数大。人口基数大，即使出生率和增长率有所下降，出生和净增长的绝对人数仍很庞大，产生积累效应。1979年包括台湾省在内的全国人口达到9.87亿，占世界43.36亿人口的22.7%。人口数量如此之大，出生和净增人口必呈水涨船高式增大。如1955年出生率为32.6‰，出生人口为1978万。而1979年出生率下降到17.9‰，下降14.7千分点，仍出生人口1727万。
三是人口年龄构成轻。人口年龄构成轻，意味着生育增长势能较强。按照当时的抽样调查推算，1978年14岁以下未成年人口为3.43亿，占总人口的35.8%；15—29岁人口为2.64亿，占总人口的27.6%；两项合计，29岁以下人口占63.4%。30—64岁人口为3.05亿，占31.8%。65岁以上人口为0.46亿，占4.8%。这种年轻增长型年龄结构，对未来人口变动具有决定性影响。
人口现状和再生产的基本特点，造成目前“存在着比较严重的人口问题”（见图1—2）。大力控制人口增长，大幅度降低人口出生率和自然增长率，逐步提高一胎率，已经势在必行。《关于人口座谈会情况的报告》（以下简称《报告》）将主要人口问题，概括为三个“不相适应”：人口（总体）同生活资料的增长不相适应，劳动年龄人口同生产资料的增长不相适应，人口发展同科学、教育、卫生、住宅、交通等公共事业的发展不相适应。
如1953—1978年，全国居民消费总额增长2.8倍，由于同期人口增长66.0%，按人口平均的消费额只增长1.3倍。每年新增加的消费额中，58%左右被新增加的人口消费掉了，用于提高原有居民消费额部分只占42.0%，人民生活水平提高受到限制。
又如，目前全国人口中具有大学文化水平的人约520万，占总人口0.5%；具有中学文化的人约2.1亿，占22%。高中毕业生升学率仅为5%，初中毕业生升学率为41%，即使这样，师资、校舍、教具都显得十分紧张。新中国成立以来，城镇新增长住宅面积4.93亿平方米，但人口增长更快，每人平均居住面积由解放初4.5平方米，减至1977年3.6平方米，即减少0.9平方米。《报告》总结“上述问题的形成，有经济方面的原因，多年来积累占的比例高了一些，消费占的比例低了一些；在积累内部生产性建设投资占的比重大了一些，文教卫生、职工住宅、公共交通等非生产性建设投资占的比重小了一些，欠了不少账。但是，全国人口在解放后如此迅速增长，不能不是其中的一个重要原因，这正是我国人口问题的实质所在”。
第二，对一对夫妇只生一个孩子若干问题的讨论。
一是关于劳动力和被抚养人口问题。即提倡一对夫妇生育一个孩子以后，会不会引起老龄化、劳动力短缺、兵源不足、被抚养人口增多和占比上升，甚至出现两个劳动力养活四个老人和一个孩子，即“四二一”结构问题。根据当时测算结果，劳动年龄人口在未来24年内是一直增长的，然后下降，要到2030年才能下降到现在的水平。即在未来半个世纪内，劳动年龄人口不会少于现在水平。抚养指数（每个劳动力负担的抚养人口）在未来25年内是下降的，直至2034年才能回升到现在一个劳动力抚养0.91个人口的水平。20世纪余下的20年内，不存在人口老龄化、劳动力和兵源不足、抚养人口增多等问题。“四二一”结构在有的家庭可能发生，在整个社会范围内不可能出现。但是，人口发展具有长期、累进和稳定变动特点，人口规划和人口政策需要从长计议，防患于未然。指出2020年以后会出现上述问题，建议该政策只能延续到2010年，最多到2015年。
对此，《报告》指出：“‘一对夫妇只生一个孩子’势在必行，但‘一对夫妇只生一个孩子’的方案搞多长时间为宜？这是人们普遍关心的一个问题。当前，人们对‘一对夫妇只生一个孩子’的某些疑虑，有的纯属误解造成的，以为‘一对夫妇只生一个孩子’要永远搞下去，会产生这样那样的不堪设想的后果。因此，有必要清楚地告诉人民：‘一对夫妇只生一个孩子’不是永久之计，它是一段时间，我认为（该附件按领导指示，以我个人署名）……大体经过一个人口再生产周期，即到2010年左右的一个方针政策。”如今将近40年过去，虽然人口变动的各项指标与上述分析预测有一些出入，但是出入不大，变动和发展的趋势是一致的。无须多加赘述，在当时各种相关数据资料缺乏，人口学和人口经济学、人口社会学刚刚起步的时候，做出趋势一致、基本判断出入不大的预测、分析和阐释，是很不易的。对政策制定的导向，也是明确和清晰的。
二是关于人口质量的问题。《报告》指出，一对夫妇只生一个孩子，要特别注意提高人口质量。提出加强对青年婚前的性知识教育，完善婚前体检制度，对患有先天性遗传疾病的人可以结婚，但禁止生育，计划生育法或婚姻法应明文规定。为了有效地提高人口质量，需要加强遗传学和优生学方面的科学研究，以提高整个中华民族的素质。《报告》对人口质量问题做出进一步的分析。除了初中、高中毕业生升学率低以外，“1978年每万人中在校大学生只有9人，中学692人，而美国（两亿多人口）在校大学生为480多人，中学940多人”，必须正视人口科教素质水平低的现状。
三是关于制定老年人社会保险政策的问题。推行提倡一对夫妇生育一个孩子生育政策以后，这是迫切需要解决的一个普遍性问题。当时，全民所有制职工实行退休制度，绝大多数集体所有制职工和农村人民公社社员还没有实行这一制度，老无所养，只好靠养儿防老。在这种情况下，不仅退休金问题要解决，而且在住宅建设、生活服务设施、看病住院等方面，各有关部门都要认真研究，有计划地加以解决。只有妥善地解决这些问题，才能从根本上解除群众的后顾之忧。《报告》指出1977年城市居民中，平均每532人才有1张病床，看病拥挤、住院困难成为普遍性问题。《报告》明确提出：国家奖励独生子女父母，对独生子女的父母发给儿童保健奖金；对独生子女父母增发退休金，退休时男女职工按退休条例规定加发退休金百分之五（退休金按百分之百发给的不再增加）；人民公社社员年老、丧失劳动能力时，按当地规定予以照顾，补发的费用由原所在社队负责开支。
四是关于独生子女的教育问题。提倡生育一个孩子，独生子女成了家中的“掌上明珠”，容易娇生惯养。需要加强社会教育和家庭教育。还有独生子女是否会造成犯罪率提高的问题，尚无确切的根据。需要提请社会关切，进行必要的教育和加强防范。
五是关于避孕方法和器具问题。提倡生育一个孩子，必须加强避孕器具的研究。目前，人工流产和中期引产占比比较高，一些地方超过正常分娩人次。为此，计划生育科研部门要早日拿出更安全、可靠、简便、高效的药具，并应提倡男性绝育。
六是关于男女性别比问题。北京医学院第一附属医院调查，1975—1978年4348个头胎婴儿，男婴占52.9%，女婴占47.1%，与正常值接近、略显偏高。但是在提倡一对夫妇生育一个孩子背景下，重男轻女以致溺、弃女婴的现象值得重视，应在法律上加以禁止。
第三，提出七条建议。
一是大造舆论，加强宣传教育。认为，一对夫妇生育一个孩子，是生育观上的一场革命，首先要努力做好宣传教育工作。要强调国家利益，民族的兴旺发达，破除私有的生育观和家庭观念。要注意掌握生育规律，贯彻计划生育工作的“36字方针”，抓早、抓细、抓实。要宣传控制人口增长是实现四化的重要条件，战略性任务。坚持“两种生产一齐抓”。宣传遗传学、优生学和环境生态学，提高人口质量，大讲党在现阶段的人口政策，使“提倡奖励只生一胎，有计划地安排二胎，不生三胎”的口号深入人心。还建议相关报刊开辟人口理论、计生园地，中国社会科学院等相关单位建立人口研究机构，创办人口研究刊物，中学开设生理卫生、性知识和控制人口增长意义的教育课，大学经济学系增设人口理论课程，人口计生办充实政策研究、加强调查研究等，更好地掌握工作的科学性。
二是尽快颁布计划生育法。从各省（直辖市、自治区）到基层，相关干部强烈要求国家计划生育法能够早些颁布。指出，现在各地自行其是，奖罚口径不一，有的地区独生子女保健费已经发不出去，奖金没有保障。计生各项规定法律依据不足，执行起来矛盾很多。特别当一些条款同其他方面的规定发生抵触时，不能认真贯彻执行。因此，与会同志非常希望国家统一的法规早一点颁布。
三是尽快成立人口委员会。指出，目前各级计划生育领导小组办公室还带有一定临时性质，而且限于计划生育一个方面。中国是人口的大国，人口问题涉及面广，不仅计划生育，国际交往也多，同形势发展很不相适应。为了有效地把各方面工作协调起来，避免政出多门，互相牵制，或无通盘考虑。为了更好地贯彻执行统一的人口政策，推动人口科学的发展，完成控制人口的战略任务，建议成立人口委员会。
四是逐步实行老年人社会保险。《报告》指出，“从现在就要着手解决老年人的社会保险问题”。提出在没有实行退休制度的集体所有制单位，可以考虑从个人和集体收入中按月提取少量（1元或2元）保险基金，待这些人退休时，这笔钱和国家再拿出一定的补贴加到一起作为养老金，按期发给退休老年人。还提出，在生活设施方面，应统一规划，为无子女照顾老年人的晚年生活提供各种方便。
五是关于控制人口增长的指标问题。认为20世纪末人口自然增长率接近0，不大可能。对最近全国人大常委会讨论的《婚姻法（草案）》，规定男性结婚为22岁、女性为20岁提出异议，因为比目前提倡的晚婚年龄降低了三四岁。提出：“究竟结婚年龄多大为宜，请中央再酌。如不能更改，也要有相应的措施。”
六是提倡一对夫妇只生一个孩子，必须认真做好妇女保健、儿童教养工作。要求卫生、教育部门加强妇女孕期围产期保健，普及新法接生，新生儿、婴幼儿喂养的卫生指导，心理发育、教养的科研，儿童保健所、儿童医疗单位、托儿所、幼儿园的设施和管理。有关婴、幼、儿童的营养、玩具、教具、轻工等有关部门应妥善安排。做到生的少、养的好、长成才。
七是独生子女的奖励问题。目前已有28个省（直辖市、自治区）制定了对独生子女的奖励，对三胎以上超生子女实行经济限制的暂行规定、办法。奖励经费来源包括职工从福利金项目中开支，农村人民公社由公益金中拨给一定数量的工分。一年来，各地试行情况，奖励独生子女是起了推动作用的。但出现一些企业、事业、行政单位、城市无业居民、农村困难社队，经费困难无法执行的情况，影响了一胎率的提高。建议对上述困难单位和地区经费不足部分，分别由国家、地方财政给予解决。
（三）以一孩为主导的人口生育政策
1980年人口座谈会，讨论的是三个层次的问题：提倡生育一个孩子政策可行不可行，可能遇到哪些问题，能否解决和如何解决。但在实际座谈中，第一层次问题谈得很少，没有什么疑义。第二层次问题谈得最多，包括人口自身变动与发展，人口与经济、社会、资源、环境发展的关系等问题。第三层次与第二层次问题密切相关，每个问题都涉及能否解决、如何解决。重要的一点在于，人口座谈会成果以《报告》形式上报，《报告》的基本精神、提出的问题和解决的建议，大都体现在后来的人口政策之中，只有少数未能进入政策层面。这可从后来出台的一系列人口政策和举措中看出来。
第一，将计划生育列为基本国策。1982年9月1日，中共第十二次全国代表大会报告《全面开创社会主义现代化建设的新局面》指出：“在我国经济和社会的发展中，人口问题始终是极为重要的问题。实行计划生育，是我国的一项基本国策。”[31]这是在党的全国代表大会上公开宣布的第一个基本国策，人口政策关乎基本国策的贯彻落实。
第二，《公开信》中体现的人口政策。1980年9月25日《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》（以下简称《公开信》）发布。在阐述为什么要大力控制人口增长，控制人口增长会遇到哪些问题，以及如何解决等的同时，提出控制人口增长应当遵循的方针和政策。这是党中央正式向党内外公开宣布，经过认真研究后提出的纲领性质政策[32]。
一是提出提倡一对夫妇只生育一个孩子及其补充政策。《公开信》指出：“国务院已经向全国人民发出号召，提倡一对夫妇只生育一个孩子。这是一项关系到四个现代化建设的速度和前途，关系到子孙后代的健康和幸福，符合全国人民长远利益和当前利益的重大措施。中央要求所有共产党员、共青团员特别是各级干部，用实际行动带头响应国务院的号召，并且积极负责地、耐心细致地向广大群众进行宣传教育。”作为生育一个孩子的必要补充，《公开信》提出：“某些群众确实有符合政策规定的实际困难，可以同意他们生育两个孩子，但是不能生三个孩子。对于少数民族，按照政策规定，也可以放宽一些。节育措施要以避孕为主，方法由群众自愿选择。”可见，最初提倡生育一个孩子就不是“一刀切”“一胎化”的政策，而且已经有了照顾确有实际困难群众、对少数民族放宽一些、方法以避孕为主并尊重群众自愿选择的明确要求。
二是提出政策调整的预想和安排。这说明提倡一对夫妇生育一个孩子，主要在控制一代人的生育率，即25—30年的一项特殊政策。既不是暂时性的应对之策，也不是永远不变的政策。《公开信》说：“到30年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓解，也就可以采取不同的人口政策了。”因此可以看出，从确定提倡生育一孩那一刻开始，就对未来的人口政策调整做出安排，30年是调整的节点。
三是传达了中央关于控制中国人口增长的一些具体政策。《公开信》披露：“为了控制人口增长，党和政府已经决定采取一系列具体政策。在入托儿所、入学、就医、招工、招生、城市住房和农村住宅基地分配等方面，要照顾独生子女及其家庭。”“要认真实行男女同工同酬的政策。要大力开展生殖生理、优生（就是不生育有残疾的婴儿）和节育技术的科研工作，培训大批合格的技术人员，做好节育技术指导、妇幼卫生和儿童教育工作，以保证节育技术的安全，减少出生有先天性遗传疾病的婴儿。有关部门要迅速采取有效措施，生产高质量的避孕药具，满足群众需要。”
四是重申晚婚晚育政策。《公开信》指出：“在提倡一对夫妇只生育一个孩子的同时，还要适当强调晚婚晚育，婚姻法规定的结婚年龄并不晚，但是为了学习和工作，适当的晚婚还是要提倡，适当的晚育更要强调。”“晚婚特别是晚育对于减少人口增长数量，减慢人口增长速度，都有重大意义。对于青年夫妇自己，适当晚育也有很多好处。”
第三，人口政策的若干修正和补充。实施以提倡生育一孩为主导的人口生育政策以后，依据实际情况，在实践中做出某些修正和调整。
1.1982年的修正
1981年9月10日，中央书记处召开会议，明确人口和计划生育政策制定的原则，提出调查研究后再拿出农村人口生育政策的具体意见。会议指出：“必须根据新的形势和实践经验，对计划生育工作的方针政策进一步加以研究，使其更加符合实际情况，易为广大群众接受，经过工作可能实现。”提出“今后在城市仍然应该毫不动摇地继续提倡每对夫妇只生一胎，在农村则要根据农村实行责任制以后的新情况，一方面抓紧工作，另一方面适当放宽，至于农村放宽到什么程度，有两个方案：第一，提倡每对夫妇只生一胎，允许生两胎，杜绝三胎；第二，一般提倡每对夫妇只生一胎，有实际困难的，可以批准生两胎”。还决定“走走群众路线，找有关专家和基层同志，讨论一下这个问题。再征求各省、市、自治区党委书记的意见”。
会后，中央办公厅将这次会议的有关文件发往各省（直辖市、自治区）征求意见。反馈回来的结果是：6个省（自治区）同意第一方案，15个省（直辖市、自治区）及全军计划生育领导小组同意第二方案，5个省（直辖市）赞成《公开信》的口径，3个自治区没有反馈意见。根据这一情况，1981年12月，经过反复讨论，第二方案得到认同。
在此基础上，1982年2月9日，中共中央、国务院发出《关于进一步做好计划生育工作的指示》（以下简称《指示》），将人口生育政策表述为：“继续提倡晚婚、晚育、少生、优生。具体要求是：国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子。农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎。对于少数民族，也要提倡计划生育，在要求上，可适当放宽一些。具体规定由民族自治地方和有关省、自治区，根据当地实际情况制定，报上一级人大常委会或人民政府批准后执行。”《指示》还明确了奖励和限制的具体政策。对独生子女及其家庭的奖励和照顾办法，如“发给独生子女保健费”“适当延长产假，产假期间工资照发，并不影响其调资、晋级”“农村实行生产责任制的地区和单位，对独生子女家庭包产低一些，或多承包责任田”。对不按计划生育的，要给予适当的限制。“国家干部和职工，城镇居民，计划外生第二胎的，要取消其按合理生育所享受的医药、福利等待遇，还可视情况扣发一定比例的工资，或不得享受困难补助、托幼补助。对农村社员超生的子女不得划给责任田、自留地；或对超生子女的社员给予少包责任田，或提高包产指标等限制。”
2.1984年的修正
在实施上述人口生育政策过程中，对于什么样情况下可以生育第二个孩子，在宽严掌握上各地有很大出入。1982年8月，国家计划生育委员会召开全国计划生育工作会议，会后向中共中央、国务院上报了《全国计划生育工作会议纪要》（以下简称《纪要》）。10月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了此《纪要》。《纪要》强调要把实现计划生育的奋斗目标和照顾群众的实际困难结合起来，把政策建立在更加切合实际的基础上。《纪要》综合了当前各地执行计划生育政策的总的情况：“在《指示》[33]下达之前，各省、市、自治区规定了三种情况可以生育二胎，1.第一个孩子有非遗传性残疾，不能成为正常劳动力的；2.重新组合的家庭，一方原只有一个孩子，另一方系初婚的；3.婚后多年不育，抱养一个孩子后又怀孕的。在贯彻《指示》的过程中，很多省、市、自治区在上述三种情况之外，对农村又新增加了四五种或六七种：1.两代或三代单传的；2.几兄弟只有一个有生育能力的；3.男到独女户家结婚落户的；4.独子独女结婚的；5.残疾军人；6.夫妇均系归国华侨的；7.边远山区和沿海渔区的特殊困难户。”
针对这些情况，1984年4月13日，中共中央在《批转国家计划生育委员会党组〈关于计划生育工作情况的汇报〉》（中央〔1984〕7号）（以下简称《文件》）中，在肯定过去几年计划生育工作取得很大成绩的基础上，指出今后抓紧抓好的标志，是“发扬成绩，克服缺点，解决问题”。指出：“要继续提倡一对夫妇只生育一个孩子。同时要进一步完善计划生育工作的具体政策，当前主要是：1.对农村继续有控制地把口子开得稍大一些，按照规定的条件，经过批准，可以生二胎；2.坚决制止大口子，即严禁生育超计划的二胎和多胎；3.严禁徇私舞弊，对在生育问题上搞不正之风的干部要坚决予以处分；4.对少数民族的计划生育问题，要规定适当的政策。可以考虑，人口在1000万以下的少数民族，允许一对夫妇生育二胎，个别的可以生育三胎，不准生育四胎。具体规定由民族自治地方的人大和政府，有关的省、自治区，根据当地实际情况制定，报上一级人大常委会或人民政府批准后执行。”《文件》还对提倡优生学、加强科学技术指导、经费的使用和管理、改进工作作风等，做出批示和提出意见。
3.1988年的修正
经过几年的实践，1988年3月31日中共中央政治局常委会举行会议，讨论国家计划生育委员会《关于计划生育工作汇报提纲》。会议回顾了人口生育政策，重申了原来的政策并增添了农村独女户可生第二胎新的规定。具体表述为：“我国计划生育工作的现行政策是：提倡晚婚晚育、少生优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子；国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个孩子；农村某些群众确有实际困难，包括独女户，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年以后生第二胎；不论哪种情况都不能生三胎；少数民族地区也要提倡计划生育，具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地实际情况制定”。据笔者所知，这是中央首次明确提出农村独女户可以生育第二胎，这一具体政策对后来的人口变动，特别是性别比变动影响很大。会议还特别指出，上述政策，是今后相当长的时期内必须坚持贯彻执行的。要保持这个政策的稳定，以利于控制人口增长。
由此，经过长达近10年之久的实践、讨论、修改、完善，人口生育政策基本稳定下来，至今已达二三十年，遵循稳定低生育水平原则。各地结合本地区实际，按照中央政策制定了本省（直辖市、自治区）贯彻落实的具体政策。根据《中国人口和计划生育史》的归纳，全国31个省（直辖市、自治区），大致可分为五类[34]。
一类为一对夫妇生育一个孩子，有特殊情况（各地规定的特殊情况一般在10种左右）的可以再生育一个子女的政策。属于这种类型的有北京、天津、上海、江苏等省（直辖市）。
二类为依据不同条件进行分类指导，有区别地在农村实行只有一个女孩的农民生育两个子女的政策。属于这种类型的，根据地理条件分类指导的有重庆、四川等省（直辖市）；根据计划生育工作水平分类指导的，有浙江、福建等省。重庆市的山区、四川省的大山区的农民，可以生育两个子女。
三类为农村只有一个女孩的农民，实行可以生育两个孩子的政策。属于这种类型的有河北、山西、内蒙古（仅对汉族居民）、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、贵州、陕四、甘肃等省（自治区）。
四类为农村实行普遍生育两个子女的政策。属于这种类型的有广东（1998年以前）、海南、云南等省，以及一些省的局部地区，如河北省的山区、坝上、沿海渔区，黑龙江省的边境地区，安徽省的大山区，福建省的人少地多地区，广西壮族自治区的边境地区，重庆市的部分山区，四川省的大山区以及开展计划生育工作试点的山西省翼城县、甘肃省酒泉地区等。
五类为由民族自治地方确定的少数民族生育政策。属于这种类型的有内蒙古自治区（一般少数民族可以生育两个子女，夫妻双方为农牧业人口的可以再生育一个子女，对达斡尔、鄂温克、鄂伦春等族有节育要求的，提供计划生育技术服务），广西壮族自治区（人口在1000万以下的少数民族可以生育两个子女），西藏自治区（区内藏族干部、职工等城镇居民可以生育两个子女，有特殊情况的可以生育三个子女；腹心农牧区以自愿为主，提倡生育三个子女；对边境农牧区、门巴、珞巴族及夏尔巴人、僜人只进行计划生育宣传），青海省（农村普遍生育两个子女，牧区的少数民族牧民可以生育三个子女），宁夏回族自治区（农村夫妻以及双方中一方是城镇居民、一方是农民的夫妻普遍生育两个子女；固原、海原、西吉、隆德、泾源、彭阳、盐池、同心8县少数民族农民可以生育三个子女），新疆维吾尔自治区（农牧民可以生育两个子女；少数民族农牧民可以生育三个子女，有特殊情况的可以生育四个子女）。