第三节 人口政策调整前景展望（2013年至今）
《新中国人口学研究70年》章节:第三节 人口政策调整前景展望（2013年至今）,去读读网友提供全文无弹窗免费在线阅读。!
一 人口政策的调整
（一）“后人口转变”新态势
1.“后人口转变”概念
1991年生育率下降到更替水平以下，人口再生产步入“后人口转变”阶段。“后人口转变”是谁最早提出？由于缺乏权威性材料，还难以断定。不过有文可查较早提出并做出一定阐释的，可以追溯到20世纪七八十年代。1973年A.柯尔在《人口转变的再思考》一文中，提出人口转变前、转变中与转变后“三阶段”论，已含有“后人口转变”之意。20世纪80年代理查德·李特在考察东亚和南亚人口变动时，指出这些地区的人口变动已经进入“后人口转变”（The Post-demographic Transition）阶段。之后，“后人口转变”便时不时地出现在报纸杂志和媒体上，逐渐引起人们的关注。1992年发表的《后人口转变时期：苏南模式的启示》，文章标题即含“后人口转变”字样，内容也对“后人口转变”做出分析[35]。此后又有数篇有关“后人口转变”文章发表，也有质疑中国是否进入“后人口转变”的文章发表，掀起一股“后人口转变”研究热。但是，关于“后人口转变”概念的界定、衡量标准、理论体系等，并未讨论清楚。由于中国人口进入“三低”阶段时间不够长，某些特征还没有充分表现出来，不能从中抽出一定的规律和上升到理论层面。如今二三十年过去，理论联系实际进行思考，A.柯尔提出的人口转变前、转变中和转变后“三阶段”理论，虽然笼统一些，但从概念界定上来说，是有一定道理的。不过A.柯尔和其他一些研究，很少或排除人口政策因素的作用，限于人口自然而然地完成转变。
自20世纪70年代开始的“后人口转变”研究，指的是一个国家或地区的总体人口进入“三低”类型以后，经过一段较长时间的相对稳定，过渡到零增长左右的人口变动。就欧洲等发达国家经历过的情况看，主要是沿着低生育水平惯性力下降并保持相对稳定。但是从可能性上说，则存在一定程度上升或下降的可能。这里最重要的，是弄清进入“三低”类型以后，人口生育政策因素的作用。结合中国实际，“后人口转变”可定义为：生育率下降到更替水平以下，至少在一个人口再生产周期内，保持包括一定程度下降在内的生育率相对稳定的阶段。这一定义，包括以下几层含义。
一是衡量进入“后人口转变”的标志。一般意义的人口转变，用出生率和死亡率的变动描述，反映人口增长率由低到高、由高到低的变动规律。这一变动规律不仅对欧洲国家说来是适用的，而且具有一定的普遍意义。然而以出生、死亡、自然增长“三率”作为直接衡量人口转变的指标，例如有的文章选择出生率等于或小于16.5‰、自然增长率低于10‰作为进入“后人口转变”的标准，就会引发麻烦。因为出生率、死亡率和自然增长率是“粗率”（crude rate），颇大程度上受到年龄结构的影响。严格说来，“粗率”是不能直接比较的，需要进行年龄结构标准化。
二是维持一个人口再生产周期。步入“后人口转变”，出生率和增长率稳定在25—30年，即一个人口再生产周期是必要的。处于更替水平以下新出生的人口进入婚育年龄，陆续通过生育旺盛期，使低生育水平得以巩固。一般情况下，进入“三低”类型的人口均可顺利通过这个过渡期，表现出“后人口转变”具有稳定的性质。特殊情况下，也要防止不能顺利完成向“后人口转变”的过渡，重新回到转变前状态的可能。就中国的具体情况而言，如果人口生育政策调整不当，采取强刺激鼓励人们多生多育，造成生育率反弹并非完全没有可能，这是当前人口生育政策调整中需要注意的。
2.“后人口转变”新态势
中国人口进入“后人口转变”的新态势，可从人口数量、素质、结构三个方面加以考量。首先是人口数量变动新态势；其次是人口素质变动新态势，同人口数量变动新态势联系在一起；最后是人口结构变动新态势，同人口数量、素质变动新态势相关联。
（1）人口数量变动新态势
1991年总和生育率下降到2.1以下，净再生率下降到1.0以下，标志着中国人口进入“后人口转变”阶段。
图1—9预测了中国21世纪上半叶的人口变动情况，其中低、中、高三种预测实现人口零增长的时间和人口数量分别为：低方案2021年，总人口13.87亿；中方案2030年，总人口14.65亿；高方案2050年接近零增长，总人口16.00亿。2050年的预测人口数量是：低方案11.92亿，中方案14.02亿，高方案16.00亿。从解决中国人口过剩性质、控制人口数量增长的有效性来说，无疑低方案当列首选。然而由于该方案生育率下降幅度过大，人口老龄化过高等人口结构方面的问题突出，故只能舍弃。高方案2050年全国人口达到16.00亿时还不能完全停止下来，只能接近零增长，直至2100年还有微弱的增长，故该方案也无须多加考虑。如此，中方案比较符合。不过实现该方案并非没有任何难度。除了要发展经济、推动社会进步等外部条件外，就人口自身说来，一是要继续稳定低生育水平，包括一定期间内的少许下降；二是要在恰当的时候，对生育率进行一定程度的调整，避免超高老龄化的发生。
图1—9 21世纪上半叶中国人口变动预测
资料来源：田雪原等：《21世纪中国人口发展战略研究》，社会科学文献出版社2007年版，第439—448页。
（2）人口素质全面提升新态势
生育率变动常常同人口素质变动呈相反的态势，是普遍存在的现象。中国人口变动新态势也如此，在增长态势减弱的同时，素质呈加速提升新态势。
第一，体能健康素质提升新态势。联合国的数据显示，2005—2010年婴儿死亡率世界为52‰，发达国家为7‰，发展中国家为57‰，中国为31‰。中国2010年已下降到10‰以下。即使以31‰作比较，也比世界低21个千分点，比发展中国家低26个千分点。出生时的预期寿命，世界为66.50岁，发达国家为76.20岁，发展中国家为64.60岁，中国为72.60岁[36]。中国2010年统计调查为74.83岁，要高出2.23岁；即使以72.30岁作比较，仍比世界高出6.10岁，比发展中国家高出8.00岁。就是说，中国人口体能健康素质不仅高出发展中国家许多，而且也同世界的平均水平拉开了距离，处在世界与发达国家水平之间。总的来看，一方面，与发达国家仍有较大差距，消除尚需时日。另一方面，已经脱离发展中国家的低水平，并且处于略高于世界平均水平的位置。因此，提高人口体能健康素质的任务，就是要瞄准发达国家水平，争取用较短的时间赶上去，打好全面提升人口素质的基础。
第二，智能科教素质提升新态势。实现由人口和人力资源大国向人力资本强国转变，提升人口智能科教素质是关键。如今科学技术进步日新月异，要使新的科学技术为更多人所掌握，使国家站在科学技术发展前沿，也要通过教育来实现。技能、经验、健康的增进固然主要依靠实践，然而层次较高的技能、经验、健康的增进，也离不开教育和科学的发展。它们在“实践—理论—实践”过程中，不断得到提升，理论和科技创新是智能科教素质提升的标志。
改革开放以来中国人口智能科教素质提高显著，引人瞩目。用1982年第三次全国人口普查与2010年第六次全国人口普查比较，“三普”受过大学教育（包括大学毕业、肄业或在校）的占总人口0.6%，“六普”上升到8.9%。6岁以上未上学人口，由占总人口的23.0%下降到占4.7%[37]。文盲、半文盲占比大幅度下降，受过高等教育人口占比大幅度上升表明，近三四十年来人口教育程度的提高是其他历史时期无法比拟的。人均所受教育年限由原来不足5年提升到目前超过11年，已接近发达国家水平。不过世界后进国家追赶先进国家的历史证明，后进国人均GDP达到先进国的40%时，人均所受教育年限应达到先进国的70%左右；后进国人均GDP相当于先进国的80%时，人均受教育年限应达到先进国的水平。如此说来，中国差距依然明显，居民受教育水平仍需提高。
改革开放以来中国高科技发展引人瞩目。卫星、载人宇宙飞船上天，潜艇、蛟龙号深海作业；云计算、高铁、大飞机、杂交水稻、5G手机、智能工具等，在世界高科技飞速发展中或名列前茅，或挤进先进行列。统计数据显示，与1995年相比，2016年外贸出品贸易总额中，工业制成品由1273亿美元增加到19925亿美元，增长14.7倍；高技术产品由101亿美元增加到6042亿美元，增长58.8倍；初级产品由215亿美元增加到1050亿美元，增长3.9倍[38]。高科技产品出口增速远远高于工业制成品、初级产品。然而必须清醒地认识到，中国仍处在由发展中国家向发达国家过渡的阶段。能够走在科技前列、担当引领作用的是局部，大部分仍处在落后或居中状态。因此，大力创新、弥补短板、全面提升人口智能科教素质的任务，仍然十分艰巨。
第三，素养文明素质提升新态势。提出人口素养文明素质概念，意在突破以往政治素质、思想素质、道德素质划分和概念界定局限。
一是核心价值观念。所谓核心价值观念，指一个国家在一定历史时期提出的统领其他社会价值、占据主导地位并被绝大多数居民认可的价值观念。当前中国提出构建社会主义和谐社会，强调以人为本，全面、协调、可持续发展新的价值观念等。站在人的种的繁衍和世代更替角度观察，人们繁衍子孙后代的核心价值观念，在于寻求人口数量、素质、结构的协调发展——不但寻求当代人的良好发展，而且寻求不对后代人的发展能力构成危害的发展。这种核心价值观念符合历史发展潮流，因而是进步的价值观念，得到广大民众的认同，成为大多数民众的一种理想和抱负，是民众意志的体现。这种核心价值观念至关重要。如果缺少或没有这种核心价值观念，一个国家、一个民族就很难形成较强的凝聚力和向心力，难以自立于世界民族之林。相反，如果这种核心价值观念深入人心，能够成为广大民众自觉的行动，国家和民族的凝聚力就会增强，富国强民就会充满生机和活力。
二是道德规范。如前所述，目前中国进入全面建设小康社会和人均GDP向10000美元以上迈进，也是新旧道德发生碰撞，新道德建设需要规范的新的历史发展时期。各种社会调查表明，在市场经济和人们价值取向变化的情况下，尊老敬老、文明礼让、诚信友爱等传统的道德观念受到挑战。把个人得失摆在首位，不能正确对待公民的权利与义务，不能摆正奉献与索取的位置，把人与人之间的关系商品化等，都是由小见大的表现。必须看到，建设吸收传统道德精华并符合现代发展的先进道德规范，提升人口素养文明素质是一个重要方面，是一项需要长期为之奋斗的社会工程。
三是法治意识。中国经历了漫长的封建社会，虽然封建社会也有法制，并且国有国法、族有族规、家有家训，但都是建立在封建等级制度基础之上，是典型的人制基础上的法制。又由于旧民主主义革命不彻底，新民主主义革命面临反帝、反封建、反官僚资本主义三重任务，民主和法治建设长期缺失。反映在人口素质上，就是法治意识淡薄。建立健全市场经济体制，呼唤经济运行法治化；构建社会主义和谐社会，需要大力加强民主法治建设，以促进社会公平正义，使政治、经济、文化、社会生活法治化和规范化。要使公民进一步树立在法律面前一律平等，公民的权利和自由受到法律的保护，以及维护和监督司法公正、廉洁的责任感，不断增强法治意识。
（3）人口自然结构变动新态势
人口结构既有人口自身结构，也有人口与经济、社会、文化、宗教等交叉形成的相应结构。人口自然结构系指人口年龄、性别结构，对未来人口的变动和发展具有较强，甚至是决定性的影响。
第一，人口年龄结构变动新态势。人口年龄结构，包括少年人口、劳动年龄人口、老年人口数量和占比的变动；每个组群（cohort）人口还可以进一步细分为更多年龄组群人口，直至按每岁人口组成的年龄别结构。但是从变动态势观察，基本上有三种，即年轻化态势、老龄化态势和保持现状态势。就进入21世纪以后中国人口变动态势而言，无疑当属老龄化态势（见图1—10和图1—11）。
图1—10 2000—2050年65岁以上老年占比上升趋势
资料来源：田雪原等：《21世纪中国人口发展战略研究》，社会科学文献出版社2007年版，第448—454页。
图1—11 2000年、2020年和2050年中位预测人口年龄结构
资料来源：田雪原等：《21世纪中国人口发展战略研究》，社会科学文献出版社2007年版，第448—454页。
对中国人口年龄结构老龄化态势，国内外均有估计不足或估计过高倾向。上文提及的高、中、低三种方案，中位预测比较接近实际。如65岁以上老年人口占比，2000年中位预测6.92%，比国家统计局数据7.00%低0.08个百分点，比联合国数据6.8%高0.12个百分点。2010年该中位预测8.59%，比国家统计局数据8.90%低0.31个百分点，比联合国数据8.20%高0.39个百分点。从最近几年变动的情况来看，一直在国家统计局与联合国数据之间，差距有所缩小。2020年以后与联合国预测数据比较差距进一步缩小，而到2050年预测23.07%水平，则比联合国数据23.30%低0.23个百分点[39]。显示出中国人口老龄化态势具有速度较快、达到的水平较高、时间上具有累进增长的态势。
第二，出生人口性别比变动新态势。在考察人口性别结构时，要特别注重对出生性别比的研究。因为出生性别比对于总体人口性别比说来，具有基础、原创意义。后来的人口性别比的形成，是每一年出生性别比年复一年积累的结果。
出生性别比，一般指一定时间，例如一年内活产婴儿中男婴与女婴之比。世界绝大多数国家出生性别比在正常范围（103—107）。中国属于出生性别比较高国家由来已久。新中国成立后快速下降到接近正常值，20世纪50—70年代在正常稍高水平波动。80年代伊始呈现持续攀升趋势，进入21世纪后曾创造突破120峰值纪录。其后小有回落，在较高位震荡。出生性别比升高以及近年来的缓慢回落，加上年龄别男女死亡率的差异，遂形成后来不同年龄组群人口性别比堆积。第三到第六次全国人口普查提供的0—49岁人口性别比，已出现不同年龄人口组群尤其是较低年龄人口组群性别比存在一定的堆积（见表1—6）。
表1—6 第三到第六次全国人口普查部分年龄组别性别比
表1—6显示，2010年处于20—29岁婚育旺盛期，人口性别比较低，男性仅多出女性127万；然而0—19岁人口性别比却已由1982年的105.6，上升到1990年的107.6、2000年的111.3、2010年的114.8，2010比1982年提升9.2个基准点，呈节节上升趋势。0—19岁男性与女性绝对人数比较，则由1982年男性多出女性1269万，上升到2010年多出2219万，增长74.9%。这2219万多出的男性人口，将在未来相应年份陆续进入婚育年龄，形成一定婚姻性别挤压或婚姻性别堆积态势。
（二）人口政策调还是不调
1980年出台以提倡生育一孩为主导的人口生育政策时，即明确一对夫妇生育一孩既非权宜之计，也非永久之计，而是着眼于从严控制一代人生育率的一项特殊政策。以25—30年作为一代人或人口再生产的一个周期，2005—2010年来到政策调整的这一时间节点。学术界和有关社会各界对人口政策调整提出不少意见。提出的报告和调整的政策建议，或通过新闻媒体内参上报，或通过相关部门内部渠道呈送党中央和国务院。2013年党的十八届三中全会做出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”位列其中，迈出生育政策调整的第一步[40]。2015年中央又做出一对夫妇可生育两个孩子的决定，“全面二孩”政策的出台和实施，标志着生育政策调整的基本到位。
统计数据显示，“单独二孩”政策后第一年，即2014年人口出生率为12.37‰，比2013年12.08‰提升0.29个千分点；增长率为5.21‰，比2013年4.92‰提升0.29个千分点。2015年出生率比2014年下降0.30个千分点，增长率下降0.25个千分点。2015年“全面二孩”政策实施后，2016年出生率比2015年提升0.88个千分点，增长率提升0.90个千分点；2017年出生率比2016年下降0.50个千分点，增长率下降0.54个千分点；2018年出生率比2017年下降1.49个千分点[41]。可见，生育政策调整以后，人口出生率和增长率有升有降，总体上呈略有下降趋势。如何看待这一趋势？社会经济发展水平是基础，在孩子成本—效益规律作用下，对生育水平、人口变动具有决定性作用。政策因素是外部加于其上的一种力量和影响，只是这种力量和影响有时可能很大，有时可能很小。结合中国实际，需要做出具体分析。纵观近半个多世纪以来中国和世界人口与人口生育政策之间变动的关系，存在一种普遍的现象：社会经济发展越落后，生育率很高的情况下，政策对生育的作用力要更强一些；相反，社会经济发展水平越高，边际孩子成本提高、效益下降越明显，人口再生产步入后人口转变类型以后，政策作用力削弱的趋势越发明显。由此，当中国经济发展步入中高收入国家门槛，生育率下降到更替水平以下也已经过一代人以后，可以说，生育政策的作用力大大减弱。再用20世纪70—90年代那样的政策作用力看待当今的人口生育政策，希望取得立竿见影的效果，恐怕不大可能。
这样说，并不等于包括生育政策在内的人口政策不重要、不需要了。而是说，要把人口政策摆到应有的位置、发挥其不可替代的作用，才是最需要和最重要的。调整人口政策，使人口政策适应人口自身，以及经济、社会、资源、环境发展变化的规律，正是为着这样的目的。逐步取消人口生育数量限制，实现以人口数量控制为主转变为以全面提升人口素质为主，功能由以管理为主转变为以服务为主，应是当前人口政策调整的方向和要义。
二 “三步走”人口发展战略
（一）人口发展战略“三步走”
站在21世纪可持续发展立场观察全球人口变动，世界生育率和人口增长率自20世纪70年代下降以来，80年代和90年代继续有所下降，人口增长速度有所减慢。因而，提高生育率、增加人口的主张应声而出。这种主张主要源于发达国家过低的人口出生率和增长率，包括一些国家的负增长率。然而，一是2010年发达国家人口12.37亿，仅在当年世界人口69.09亿中占17.90%，对世界人口变动影响十分有限。而发展中国家人口增长到56.71亿，占世界82.10%，世界人口变动走势主要由发展中国家的人口决定。二是虽然生育率和增长率有所下降，但是仍旧有着较强的增长势能，联合国预测世界人口仍可由2000年中的61.15亿，增加到2020年的76.75亿，2050年91.50亿，并且要到2100年时才有可能实现零增长和稳定下来[42]。因此，控制人口数量增长仍然是全人类面临的共同性问题，是推进全球可持续发展战略的一个方面的主题。
中国人口与世界人口比较，有相同之点，也有不同之处。迄今为止，中国是世界上人口最多的国家，要到2030年以后，才可能将“第一人口大国”的交椅让出去。从根本上说，中国人口问题属于人口和劳动力过剩，即人口压迫生产力性质，现在还没有彻底改变。虽然经过近三四十年大力控制人口增长的不懈努力，收到显著成效，但还没有最后解决，人口零增长尚需时日，而实现全方位的适度人口则需要更长的时间。全面解决中国人口问题需要大力控制人口的数量增长，并且在控制人口数量增长的同时，努力提高人口的素质和调整人口的结构，实行“控制”“提高”“调整”相结合的方针。不过不同时期重点有所不同，最终达到人口数量、素质、结构比较合理，人口与经济、社会发展以及与资源、环境相协调，成为科教兴国战略和可持续发展战略的推动力。着眼于长期、全面和具有阶段性特征的人口发展战略，可分为“三步走”推进。
第一步，实施控制人口数量、提高人口素质、调整人口结构相结合，以数量控制为重点的人口发展战略。主要目标是将高生育率降下来，降到更替水平以下，实现人口再生产由高出生、低死亡、高增长向着低出生、低死亡、低增长类型的转变。1991年总和生育率下降到1.98进入“后人口转变”阶段，宣告第一步战略目标已经达到，人口再生产完成由高出生、低死亡、高增长向着低出生、低死亡、低增长类型的过渡。
第二步，在生育率下降到更替水平以下至人口零增长之前，即“后人口转变”期间，继续实行“控制”“提高”“调整”相结合的方针，逐步由以人口数量控制为主转变为以全面提升人口素质为主，兼顾人口结构调整，谋求人口与经济、社会、资源、环境可持续发展。如今第二步也已行程过半，人口体能健康素质、智能科教素质、素养文明素质提升到接近发达国家新水平。预测2030年前后可实现人口零增长，人口素质达到一般发达国家水平，完成第二步向第三步的交接。
第三步，人口零增长以后，由于惯性作用人口数量将呈一定程度的减少趋势，依据届时的经济、社会发展状况以及资源、环境状况，做出全方位理想适度人口战略抉择。所谓全方位理想适度人口，不仅人口数量是适当的，而且素质是比较高的，年龄、性别、城乡、地域等的结构是合理的，与资源、环境、经济、社会发展之间的关系是可持续的。
上述“三步走”人口发展战略，紧紧同中华民族伟大复兴发展目标联系在一起，同当前经济转方式、调结构、促改革联系在一起，同信息化、工业化、城市化和农业现代化联系在一起。人口政策是落实人口发展战略的保障，对于“三步走”人口发展战略的贯彻和落实，有着不可替代的意义。
（二）当前走好“第二步”是关键
1.承上启下的“第二步”
人口发展战略“第二步”，在“三步走”中处于中间、承上启下的位置。任务艰巨，政策性强，走好这一步至关重要。
其一，要在人口生育政策调整背景下，继续控制好人口的数量增长，完成向第二步零增长控制目标的过渡。人口发展战略第一阶段以人口数量控制为重点，方向、目标、政策都非常明确，并于20世纪90年代初完成。不仅减少几亿出生人口，而且进入“三低”类型以后，人口增长势能大为减弱，人口零增长这一天的到来已经依稀可见。第二阶段处在这样的承上启下位置上。一方面要继续控制人口数量增长，要在2030年前后实现人口零增长控制目标；另一方面又要进行生育政策调整。在“全面二孩”生育政策调整以后，下一步面临政策怎样调整、放开怎样放、原来政策遗留问题怎样解决“三个怎样”难题。
其二，全面提升人口素质，需要继续深化改革。第二步以全面提升人口素质为重点，面临用什么提升，怎样提升的问题。答案是依靠改革。而同体能健康素质、智能科教素质、素养文明素质相关的体制机制改革，均已程度不同地步入深水区域，改革难度加大。深化与体能健康素质相关的改革：医疗改革30年后发现，旧有的体制改革甚微，当前改革的重点应放在医药资源的合理配置上面，走资源配置市场化道路。体育改革，必须改革竞技体育独大、群众体育弱化倾向。摆正二者之间的关系，重塑“发展体育运动，增强人民体质”的基本方针，走以群众体育为基础、群众体育与竞技体育相结合、相促进的方针。始于恢复高考的教育改革，一不留神驶入应试式教育体制，学生的德、智、体、美、劳全面发展受到损害。打破一考定终身的应试式教育，恢复和重建立德树人教育方针，必须走以提高智能为中心的教育发展道路。科技体制改革与教育体制改革类似，也要冲破计划分配式体制机制束缚，调动全体科技人员的积极性、创造性，走自主研发、创新为主，引进吸收为辅的发展道路。提升人口素养文明素质，既要继承和发扬中华民族优秀传统、品德、素养，又要与时俱进学习、借鉴国际社会一切先进、健康、有益的精神、思想、文化，走开放文明发展之路。
其三，调整人口结构要求进行相应的改革，许多体制改革相当艰难。调整人口年龄结构要求与之配套的改革。如适应人口老龄化变动发展趋势，需要对养老社会保障体系、养老社会保险体制进行改革，确保规模空前的老年人口安全走好人生旅程最后一站。调整人口城乡结构、推进人口城市化，需要对城市化方针、政策、体制机制进行改革。要厘清“城”“镇”“市”概念的内涵与外延，还城市化以“市”主导本意；改革城镇脱离“市”盲目发展的机制，推进“补市”“兴市”政策出台；选准改革突破口，首先打破城乡“二元体制”藩篱、变进城农民为市民。
其四，人口与可持续发展包罗万象，改革涉猎广泛。人口与可持续发展，主要指人口与资源、环境、经济、社会可持续发展，涉及凡是同人口相关的自然界和人类社会各个领域。例如，控制人口增长与保护资源、环境两大基本国策，怎样通过改革达到适应，创造资源节约型、环境友好型社会。人口和劳动年龄人口变动对经济转方式、调结构产生怎样的影响，如何通过深化改革实现相适应、相协调。各项社会改革的最终目的是为了满足人的全面发展的需要，改革的主要驱动力在人力资本，社会改革同人口发展战略、人口政策密切相关。
2.与“第二步”相匹配的人口政策调整
人口政策必须与人口发展战略相协调、相匹配，随着人口发展战略推进到第二步，人口政策理应进行必要的调整。前已叙及，2013年实施“单独二孩”、2015年实施“全面二孩”人口政策调整，在人口政策调整路上取得了里程碑式的进展。但是并未完全到位，需要有明确的调整思路和继往开来、承上启下的人口政策。笔者提出，适应人口发展战略第二步以全面提升人口素质为重点，同时与中国社会经济高质量发展、转型升级相适应，人口政策调整的目标、思路和决策选择，可归结为向三个主导型的转变。
第一，向生育主体主导型转变。中国生育政策，以政府通过对生育数量控制为主导左右人们的生育行为，体现政府主导型特征。人口生育政策调整要以此为突破口，将生育权和生育子女数量决定权，回归到夫妇和每一个有生育能力的主体手中。对于原计划生育政策来说，就是要放开生育子女数量限制，实现居民生育权的回归。
第二，向全面提升人口素质主导型转变。这是“三步走”人口发展战略第二步，对人口政策应有的诉求。人口发展战略从第一步以人口数量控制为重点转移到第二步以全面提升人口素质为主导，无论是为提升体能健康素质进行医药、卫生体制改革，还是推行以增强人民体质为核心的体育体制改革，都同妇幼保健、优生优育、全民健康政策等密切相关。无论是为提升智能科教素质进行教育体制改革，还是推进科技体制改革，核心都是增强人力资本积聚，重点在培育智能型、非一般知识型人才，将人才强国放到科教兴国的中心位置。而推行素养文明素质的改革，更同总体人口既有的素质相关联，又同倡导什么样的人口政策相关联、相融合，同推行什么样的人口德育政策相关联。
第三，向服务主导型转变。一定的人口政策的社会属性，决定着政策实施的体制、机制和社会组织形式。以生育数量控制为主导、目标管理为抓手的人口政策，需要以行政组织形式为主的管理和监督办法，由政府相关机构依法行政，组织和推行。改革向生育主体主导型转变，要求组织机构和管理形式做出相应的改变，向着去行政化、更加人性化、服务主导型方向改革。严格的出生数量控制目标取消了，指标管理的一套办法不适用了，全面提升人口体能、智能、素养文明素质的要求提出来了。从总体上观察，这些变革最迫切的诉求是什么，最适宜的办法是什么？是服务，完成由行政主导型向服务主导型转变。使人口政策从内涵到外延、从内容到形式，实现根本性的转变和调整。
三 走中国特色家庭计划之路
如能实行与人口发展战略第二步相匹配的政策调整，就将敲响国际社会家庭计划之门。这将是中国人口政策在不远的将来可能经历的第三个十字路口。我们能否顺利通过？走进的是同西方国家一模一样的家庭计划，还是有一定中国特色的，无疑要由实践做出回答。
改革开放以来，中国人口政策已经经过两个十字路口（1980年计划生育，21世纪10年代“全面二孩”），下一步有可能走到新的第三个十字路口。有一定的人口发展目标和发展战略，就有一定的诉求和相应的人口政策导向，只是与过去相比可能不尽相同，甚至截然不同罢了。未来中国人口政策合乎时代发展要求的理性选择，就是调整到以家庭计划或家庭生育计划为主导上来。由于中国是世界第一人口大国，几经反复，最后以生育一孩为主导的人口生育政策推行了三四十年，改革开放则使中国作为最大的发展中国家经历了天翻地覆的巨大变化，人口基本国情经过传统文化与现代文明的激烈碰撞已经今非昔比，这一切使得未来中国人口政策的选择出现错综复杂的情况。西方家庭计划的影响会更强一些，因为他们率先完成传统人口转变以后，又经历了较长时期的后人口转变，家庭计划业已开展半个世纪以上，欧美、日本等不同类型的做法和经验有可供中国学习和借鉴的价值。同时，中国社会经济发展给人口再生产奠定了新的基础；市场经济体制的初步建立和交换价值升值，使边际孩子成本—效益发生带有相反方向性的改变，向着有利于少生优育方向倾斜成为主流；历史悠久的传统文化在实践中被切割为两部分：优秀部分将被保留下来并溶入时代潮流发扬光大，糟粕部分则被淘汰出局。在这样的情况下，未来中国的人口政策必然在吸取西方已有做法、经验和成果的基础上，将其融入中国改革开放、社会经济发展、优秀文化之中，形成服务于走向中国特色家庭计划之路的人口政策。
在人们的传统观念中，无论解决人口过剩还是人口短缺问题，都是国家通过鼓励或限制人口增长、提倡或反对人口流动和迁移等，提出明确的控制目标及相应政策。自马尔萨斯在《人口学原理》中提出积极抑制和消极抑制两种途径后，消极抑制被演化为生育率控制、推行避孕节育政策，逐步演进为家庭计划（The Family Planign），展示出较强的活力，出乎意料地发展起来，为解决人口问题另劈了一条蹊径。家庭计划又称家庭生育计划，指以家庭为单位，基于家庭经济状况、母亲健康状况等因素和条件，做出对生育子女数量和生育间隔的安排。中国人口政策要在未来走家庭计划之路，就要在性质、任务、行动、组织、经费等方面实现根本性转变，与国际社会接轨。虽然中国早已成立了类似计生联组织并成为国际计生联合会成员，在向国际计生联靠拢中取得不少进步，但仍然存在明显的差别，甚至根本的不同。因此，中国走西方家庭计划之路，还必须改革并建立起从上到下规范化的家庭计划组织。中国特色肯定会有的，也是必需的，但特色也要在家庭计划基本原则和规范之内，是家庭计划原则和规范在中国的运用和发展，而不是超出原则、跳出规范的特色。如党的领导在家庭计划中应怎样体现？恐怕与政府主导体制下的组织、领导、工作方式和方法有所不同。又如基层工作大量由志愿者承担，也与以前“一把手负总责”、干部直接面对广大群众不同。因此，要做研究和搞试点。从贯彻落实基本国策、政府主导下的计划生育，过渡到以服务为主、民间性质的家庭计划，是一场是带有根本性的人口政策转变和调整，不可能一蹴而就。需要抓住影响转变和调整的全局性问题，重点突破、先行先试、逐步展开。
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[1] 本章是受本书主编邀请，中国社会科学院学部委员、人口研究所（现人口与劳动经济研究所）原所长田雪原先生为本书撰写的特稿。
[2] 参见《孙中山选集》下卷，人民出版社1956年版，第610页。
[3] 陈长蘅：《谈谈过渡时期的中国人口问题》，《文汇报》1957年5月4日。
[4] 陈达：《节育、晚婚与新中国人口问题》，《新建设》1957年5月号。
[5] 吴景超：《中国人口问题新论》，《新建设》1957年3月号。
[6] 费孝通：《人口问题研究搞些什么》，《新建设》1957年4月号。
[7] 孙本文：《八亿人口是我国最适宜的人口数量》，《文汇报》1957年5月11日。
[8] 陈达：《节育、晚婚与新中国人口问题》，《新建设》1957年5月号。
[9] 吴景超：《中国人口问题新论》，《新建设》1957年3月号。
[10] 陈达：《节育、晚婚与新中国人口问题》，《新建设》1957年5月号。
[11] 马寅初：《新人口论》，北京出版社1979年版，第2—3页。
[12] 《中国统计年鉴1986》，中国统计出版社1986年版，第92页。
[13] 马寅初：《新人口论》，北京出版社1979年版，第3—4页。
[14] 马寅初：《新人口论》，北京出版社1979年版，第12—13页，第18页。
[15] 马寅初：《新人口论》，北京出版社1979年版，第13—14页。
[16] 马寅初：《新人口论》，北京出版社1979年版，第17页。
[17] 国家人口和计划生育委员会编：《中国人口和计划生育史》，中国人口出版社2007年版，第17—18页。
[18] 国家人口和计划生育委员会编：《中国人口和计划生育史》，中国人口出版社2007年版，第20页。
[19] 彭珮云主编：《中国计划生育全书》，中国人口出版社1997年版，第1—2页。
[20] 彭珮云主编：《中国计划生育全书》，中国人口出版社1997年版，第3页。
[21] 国家人口和计划生育委员会编：《中国人口和计划生育史》，中国人口出版社2007年版，第24—25页。
[22] 彭珮云主编：《中国计划生育全书》，中国人口出版社1997年版，第1—3页。
[23] 彭珮云主编：《中国计划生育全书》，中国人口出版社1997年版，第1—2页。
[24] 彭珮云主编：《中国计划生育全书》，中国人口出版社1997年版，第4—6页。
[25] 彭珮云主编：《中国计划生育全书》，中国人口出版社1997年版，第4页。
[26] 彭珮云主编：《中国计划生育全书》，中国人口出版社1997年版，第5—6页。
[27] 彭珮云主编：《中国计划生育全书》，中国人口出版社1997年版，第6页。
[28] 彭珮云主编：《中国计划生育全书》，中国人口出版社1997年版，第8页。
[29] Meadous D.H.，1972，The Limits to Growth，Signet.
[30] 国家人口和计划生育委员会编：《中国人口和计划生育史》，中国人口出版社2007年版，第96页。
[31] 参见彭珮云主编《中国计划生育全书》，中国人口出版社1997年版，第21页。
[32] 以下均引自《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，载彭珮云主编《中国计划生育全书》，中国人口出版社1997年版，第16—17页。
[33] 《关于进一步做好计划生育工作的指示》。
[34] 国家人口和计划生育委员会主编：《中国人口和计划生育史》，中国人口出版社2007年版。
[35] 朱国宏：《后人口转变时期：苏南模式的启示》，《科技导报》1992年第11期。
[36] United Nations，2008，World Population Prospects：The 2008 Revision，pp.48，50，52，184.
[37] 国务院人口普查办公室、国家统计局人口统计司编：《中国1982年人口普查资料》，中国统计出版社1985年版，第31—33页；国务院人口普查办公室、国家统计局人口和就业统计司编：《中国2010年人口普查资料》（上册），中国统计出版社2012年版，第149页。
[38] 《中国统计年鉴2018》，中国统计出版社2018年版，第668页。
[39] 国家统计局数据，参见《中国统计年鉴2018》，中国统计出版社2018年版，第33页；联合国数据，参见United Nations，2008，World Popuoation Prospects：The 2008 Revion。
[40] 《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》，载《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》，人民出版社2013年版，第69页。
[41] 《中国统计年鉴2018》，中国统计出版社2018年版，第32页；《中华人民共和国2018年国民经济和社会发展统计公报》，2019年2月28日，国家统计局官网，http://stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html。
[42] Unitid Nations，2008，World Population Prospects：The 2008 Revision，pp.48-52.