第六节 尚未完成的改革
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一 二元经济体制尚未得到消除，城镇化水平仍然落后于所处的发展阶段
城乡二元体制最终会走向一元，这时，会形成全国一体化的大市场，城乡差异和地区差异会体现在发展水平上，但不会表现在政策层面上。当户籍制度仍然存在，城乡收入存在显著差距，人口还无法自由流动时，那就意味着全国统一的劳动力市场尚未建成。
城乡一体化没有实现的直接原因是：城镇没有降低门槛接纳农村的劳动者，而农村的小土地制度还需要进一步改革，制约了农村劳动者摆脱土地的步伐。城乡分割意味着中国的资源禀赋没有得到充分的利用，因此，实际生产水平是低于潜在增长水平的。当中国面对经济持续减速时，会倒逼着各级政府去突破这个分割。城乡分割状态的长期维系，使中国的人力资本投资面临困境：由于大量的青少年和儿童在农村成长与接受教育，不仅教育质量低于城镇同伴，这些与父母长期分离的儿童，还在学前阶段和青少年阶段，缺少非认知能力的培养与形成，他们的智力没有得到充分开发，成为未来劳动力市场上的弱势群体。城镇同伴接受了高等教育，而他们中的大多数只接受了中等教育，那么，人力资本的不平等成为未来不平等的主要来源。Heckman及其团队在一系列实验数据中，都证实了这个事实：在生命周期的早期阶段，人力资本投资的收益率更高[34]。
二 建立全国统一开放的劳动力市场目标，仍在探索的过程中
城市规模的持续扩大。改革开放之初，中国城市人口占比只有17%，到2018年，已经接近60%，从绝对数量上看，从1亿人持续增长到超过8亿人。大城市是厚市场，产业集聚度高，分工链条长，交通便利，知识信息传播迅速，是创新和增长的源泉和动力[35]。中国城市人口总量一直在稳定增长，但地区间城市人口增长是不平衡的。东部沿海的城镇化水平提高得更为迅速，珠三角、长三角、京津冀，形成了巨大的城市群，不仅是重要的人口流入地，发展水平也远超过了其他地区。通过进一步发展大城市而实现高质量的增长，是中国未来改革的方向。
一个亟待解决的问题，是农民工的市民化问题。党的十八大以来，中央政府开始推进农民工市民化的进程。鼓励在城镇务工经商的农民工能突破城镇的门槛，在城市永久定居下来。这不仅能进一步提高城镇化水平，还能改变这些农民工家庭的生活模式：农民工由候鸟式的流动者转变为城镇的永久定居者，家庭团圆了，对孩子的教育投资模式会与城镇本地人口家庭趋同，父母会提高对孩子的教育预期，投入更多的时间和资源，让更多的农村孩子接受高等教育，这会为中国的未来积累更多的人力资本。
一些地方已经认识到人口集聚对经济增长的贡献，部分大城市开始转变人口政策，积极吸引外来人口定居。但这些措施主要是瞄准受教育程度高的大学毕业生，对农民工的落户还缺少积极性。一些超大型城市也出台了各种“积分落户”政策，但门槛很高，主要是针对高层次人才的，农民工很难从这些政策中受益。
三 劳动力流动，可能加剧区域经济不平衡
中国在改革初期，已经存在区域经济不平衡，劳动力市场发育后，东南沿海地区便吸引了内地和边境省份的劳动力流入。随着外向型经济的充分发展，东南沿海地区增长速度高，拉大了与中西部的差距。近年来，当中西部地区开始感受到劳动力短缺时，他们开始通过承接东部地区的劳动密集型产业而将劳动力留在本地。然而，在边境省份，由于陆地运输成本高，他们甚至无法吸引劳动密集型企业进入本地区。在劳动力迁移版图上，这里仍然是劳动力输出地，经济发展水平低也促使高人力资本的劳动者（人才）向发达地区流动。人口减少和人才流失，使一些边境省份甚至发出了“边疆安全”的警告。
四 户籍制度改革尚未完成
2018年，中国的人均GDP已经达到9600美元，已经进入上中等收入阶段。然而，当年常住人口的城镇化水平只有59.6%，而户籍人口的城镇化率更低，只有43.4%，这样的城乡人口分布状态，低于相当发展阶段的国家，也是没有效率的：大量农民工像候鸟式流动，不仅是一种巨大的交通成本，还意味着家庭福利的牺牲。父母与孩子分离，产生大量的留守儿童，不利于孩子的教育和成长。户籍人口城镇化水平低下，提醒着改革任务远未完成。