第四章 中国劳动力迁移
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新中国成立70年，中国经历规模空前的劳动力迁移和流动。这一过程既受到经济增长的吸引，也受到国家行政体制改革的深刻影响。从流动的方向来说，中国劳动力迁移不单纯是农村向城市迁移，还包括受国家号召向农村、大西北[1]扎根的过程。从经济学角度来讲，1949—2019年的中国劳动力迁移和流动既是城镇化以及劳动力市场发育的过程，也是国家战略和体制改革对劳动力迁移和流动的影响史。因此，中国是近代研究劳动迁移的重镇。大量的国内外学者从迁移速率、迁移流向、迁移特征、迁移成因、社会制度等制度不断充实传统的劳动迁移理论。
本章主要从新中国成立至今，劳动迁移阶段性特征与政策取向出发，梳理各迁移理论在中国的实践与解释缺陷。为下一步开展劳动力迁移研究指出研究方向。
第一节 新中国成立以来中国劳动力迁移进程的演变
总体而言，中国特有的体制特征以及发展沿革可以将劳动力的迁移和流动过程分为两大历史时期：一是无自由流动的户籍迁移时期（1958—1977年）；二是人口自由流动时期（1978年至今）。再结合劳动力迁移对社会的影响、政策调控措施等变化，新中国成立至今的劳动力迁移流动大致可以分为7个阶段。
一 第一阶段（1949—1957年）劳动力迁移空间流向与产业流向相悖
从新中国成立，顺利完成国民经济的恢复工作，到第一个五年计划，这一时期并没有人口调控政策，人口流动自由，人口流向主要以农村走向城市为主，但是非农产业人口的下滑也是这一时期的重要特征。据统计，这一阶段的城镇化水平从1949年的10.64%提高到1957年的15.98%，农村人口流向城市的规模达到4581.1万人。而从产业的人口变化来看，非农业人口结构出现下滑。全国非农人口比重从1949年的17.4%下降到1957年的16.4%，非农人口下降最大幅度发生在1952年，较1949年减少了1150万人。
相比较劳动力迁移理论，这种人口地区流向和产业人口布局调整的背离，是非常特殊的。按照传统劳动力迁移理论，劳动力从农村转向城镇是通过非农化实现，而中国当时的劳动力迁移现实与当时所处的特定历史时期密切相关。在经历反帝国主义和反国民党反动统治的战争之后，1949年的新中国百废待兴。原来帝国主义和官僚买办垄断的工商业、铁路交通等全部收归国有，归人民民主专政。城市经济得到恢复性生产，劳动力也向城镇迁移。但是，农业仍是国民经济主体，大量手工业、工商服务业都是依托农业。农业是第一吸纳就业的重点部门。封建地主土地所有变成农民土地所有制，原有城市中的无业者及封建时期的佃农也逐渐回归，这极大地推动了农业（包括农副业）生产水平的提高。按照1952年不变价计算，1952年中国农业部门产值比1949年增长了77.5%，现代工业增长了178.6%。1953—1957年第一个五年计划时期，是建设以社会主义工业为主的国民经济体系的初期。农业作为国家的支柱性产业地位还未发生改变。这也是当时劳动力大部分都在农村，而非城市的重要原因。
二 第二阶段（1958—1977年）户籍制度开始实施，劳动力流动受限
这个时期也是历史上仅有迁移而无流动的阶段。19世纪50年代后期开始，中国全面实行户籍管理制度，计划配置劳动力的体制使得这一时期的居民只有获得公安部的户籍变更许可，才可以改变居所；而以寻求异地就业的劳动力自由流动则不存在。1955年，国务院颁布《市镇粮食供应暂行办法》，对粮票、城镇居民供粮、企业单位集体供粮等管理使用做出明确规定，要求根据城镇户口（或非农业户口）实行粮食统购统销政策。1958年新中国第一部户籍管理法规《中华人民共和国户口登记条例》，也承接了这一计划经济条件下的粮食供应体系，对农村居民迁入城市做出严格的限制。该条例指出公民从农村前往城市，必须持有城市劳动部门的录入证明，学校的录取证明，或是城市户口登记机关的准予迁入的证明。因此，这个时期常住人口城镇化率基本维持在17.2%—17.9%的水平，这一时期城镇净流入规模累计不到2000万人，年均流动规模只有100万人左右。
人口控制政策的实施是国家为应对当时紧张的国际局势以及国内经济结构失衡做出的重要举措。从产业结构上来说，“一五”国民经济的恢复性生产给了党和国家巨大的鼓舞。“二五”时期确立的优先发展重工业发展战略，政府采取了扭曲产品和要素价格的办法降低重工业生产成本[2]。即通过户籍管理制度对城乡劳动力迁移进行计划配置，同时限制城市中享受低价农产品的人员规模。在这样的制度环境下，中国人口很难随意改变身份、职业以及居住地。也正是因为工业畸形发展，农业和工商业开始滞后，三年自然灾害给当时的国民经济发展予以沉重的打击。据统计，“二五”期间，国民经济年平均增长0.65%，最高年为32.2%，最低年为-31.0%。1962年与1957年相比，工业总产值仅增长20.7%，平均每年增长3.8%；农业总产值则下降了19.9%，平均每年下降4.3%；国民收入下降了14.5%；全民所有制职工平均工资下降了5.4%。
从国际环境来说，在国内经济发展出现危机的同时，中国面临的国际形势也日益紧张。当时，中俄关系破裂，中美关系持续紧张，中国与周边国家也不断出现局部冲突。因此，1964年7月修订后的第三个五年计划将国防建设放在第一位，通过“三线”建设，逐步改变工业布局；同时，大力发展农业生产，并发展轻工业，逐步改善人民生活。400多万工人、解放军、干部和知识分子走进中国大西北，进行大中型工业企业建设。1964—1978年，1100多个大中型工矿企业、科研单位和大专院校开始坐落于远离城市的西部峡谷和荒野之中。
正是由于这样的历史背景，近20年时间给下一阶段中国劳动力迁移积聚了巨大的势能。据统计，1977年全国总人口较1957年增加了3.03亿人，其中，来自城镇人口的增长只有4056万人，占到人口增量的13.4%；截至1977年年底，中国的城镇化水平只有17.55%，比1960年的水平还低了2.2个百分点。可以推测，即使城镇化水平恢复到1957年的水平，也必须有高达2亿多人要从农村迁移出去。
三 第三阶段（1978—1983年）小规模的城镇迁移兴起
1978年以家庭联产承包责任制为主的体制改革，推动了劳动力迁移。也是从此时开始，中国才有真正以寻求更好就业机会的人口自由流动。1978—1983年是改革开放后，劳动力迁移的第一个阶段。这一时期属于改革的初步探索期，改革开放也以稳步推进为主。劳动力迁移主要由“三线”移民返迁及“上山下乡”知识青年回城等为主。逐渐推广的农村联产承包责任制虽然使长期积累的农村剩余劳动力压力开始得以释放，但由于城市体制变动晚于农村，吸纳就业的空间有限，因此劳动力迁移流动规模小、增速慢，以短期、短距离迁移为主。据估计，劳动力迁移量为1400万—2300万人，省级年间迁移规模和迁移率分别在100万和1‰以下[3]。
早在改革之初就有大量的文献对农村剩余劳动力规模进行测度，据测算农村地区剩余劳动力规模占到农村总劳动力的30%—50%，绝对规模在1亿以上，如果加上被抚养的人口，需要转移出去的农村人口要高达2亿[4]。如此大规模的剩余劳动力，其迁移趋势并没有随改革开放出现大幅增长，主要原因还是在于户籍管理制度的实施。在稳妥推进改革的阶段，城市就业制度尚未建立，各地政府很难吸纳如此大规模的劳动力，因此户籍管理制度依然成为控制人口流动，并逐渐形成城乡二元结构的重要措施。同时，起于农村的经济体制改革，促进了乡镇企业的崛起。中央也频繁出台文件，鼓励农村剩余劳动力向乡镇迁移。工商业基础较好的苏南地区率先提出“离土不离乡”“进厂不进城”的转移模式，也顺利成为当时中国农村劳动力就地转移的主流模式。
四 第四阶段（1984—1994年）异地迁移需求激增，迁移空间扩大
随着改革开放的深入，劳动力迁移势能渐趋增强。“离土不离乡”的农村剩余劳动力开始溢出乡镇企业，就地流动的模式亟须突破。同时城市经济体制改革也逐步展开，这激发了人口自发迁移，迁移规模变大，空间距离也开始拉大。非农就业机会的增加以及沿海城市吸纳水平的增强，使得流动人口并未对流入地造成强烈的冲击，且为适应经济发展的需要，政府对于流动人口的控制趋于缓和。1984年10月颁布的《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》（国发〔1984〕141号），放宽了农民迁移进镇的标准，成为新中国成立以来对户籍制度及农民就业政策的首次重大改革。1989—1994年流动人口规模迅速增长，年均增幅超过10%。
这一时期的迁移情况可以看到，长期受到计划经济体制和城乡分割限制的劳动力配置体制开始受到冲击。早期的“就地转移”模式向“异地流动”模式开始转变；同时，流动方向也从向小城镇迁移流动逐步发展到向各级城市尤其是沿海特大城市流动；流动的规模和强度也逐渐呈现扩大态势。据测算，1984—1994年省际之间年迁移人数从上一阶段的100万左右增加到320万人，迁移率也从1‰上升到2.5‰[5]。在这一时期，人口流动的空间需求冲击着原有的城市“保障就业或安置就业”制度，全国统一性的劳动力市场也开始建立。政府先后出台一些政策对劳动力迁移做一定的控制和管理，以缓和农村劳动力向城市迁移的过快增长。比如，广东1991年开始实施“治潮工程”，先后与8个农民工主要来源省建立劳务协作关系，并建立起华南劳动力市场信息网，并对外来工实施“证卡合一”的管理制度。
五 第五阶段（1995—2002年）大规模人口迁移，户籍制度松动
伴随改革开放，城市住房、粮食等日常生活用品的市场化，不断弱化户籍对外来人口在城市的就业和生活的限制。中国劳动力迁移开始进入高度活跃期。据有关部门统计，1995年全国省际迁移人数及迁移率分别为350多万和3‰左右，而据第五次全国人口普查资料和1999年年底户籍人口资料推算，2000年中国流动人口总量超过1亿，其中，跨省净迁移暂住人口为2200万—2300万，相当于全国总人口的1.74%—1.82%[6]。
这一阶段，劳动力迁移规模强度和规模的扩张与户籍制度的松动密切相关。与此同时，由于国企改革加大了城市就业的压力。迁移劳动力在劳动力市场上的权益等受到一定程度的侵害。1997年6月国务院批转了《小城镇户籍制度改革试点方案》（国发〔1997〕20号），上海、广州、厦门等大城市开始自行出台类似“蓝印户口”“居住证”等制度，而有些省份更是加大破除城乡壁垒的力度。然而，这一时期，城乡分割的劳动力市场并没有被打破。国企改革后，城市激增了一大批下岗工人，“先城市后农村”的城市“再就业工程”，加大了这一阶段的城乡劳动力市场差异。同时，一些大中城市开始实施招收外来工的职业或工种的准入制度、流动人口就业登记管理制度和农村就业培训等手段来加强对流动人口的调控和管理。农村进城劳动力所遭遇的劳动力市场歧视问题开始突出。
六 第六阶段（2003—2014年）劳动力迁移达到峰值，迁移速率开始下滑
这是中国劳动力迁移繁荣的稳定期。自2001年中国加入WTO后，经济高速增长。同时中国政府开始按照国际标准，建立劳动力权益保障制度。在这个过程中，城乡统一的劳动力市场进一步完善，各类社会保障制度也纷纷将进城务工人员纳入其中。如图4—1所示，这一时期，农村流动人口规模超过2亿，城镇净迁移人口规模峰值于2014年达到约为2.46亿。虽然迁移劳动力工资增幅开始超过本地农民工[7]，但是在本阶段后期，中国迁移速率开始放缓[8]。农民工监测报告[9]显示，2009年外出务工人员较上一年增加了492万人，而到了2014年外出农民工较上一年仅增加211万人。
图4—1 新中国成立以来中国户籍和常住城镇化率以及城镇净迁移人口规模
注：城镇净迁移人口指城镇常住人口与城镇户籍人口之差。
资料来源：《中国人口统计年鉴》（1988—2017年）。
这一时期劳动力迁移的稳定性还体现在流向选择上。与之前阶梯式的迁移模式[10]相比，此时劳动力迁移开始向大中型城市靠拢，而在改革初期因乡镇企业发展起来的小城镇则因流动人口的流失，正不断丧失活力。根据不同等级城市的数量变化来看，2010—2016年中国城镇户籍人口在50万以下的城市缩减得非常快，从2010年的498个减少到2016年的185个，减少了62.9%。而扩张最快的主要是城镇户籍规模在80万—100万的城市，从2010年的15个增加到2016年的79个，增幅达到426.67%。并且，随着城市人口规模的扩大，该类城市增长的速度也逐渐放缓。尤其是常住城镇户籍人口规模超过400万的城市目前有17个（含4个直辖市），比2010年增加了70%。由此也引发了不同等级城市对流动人口采用不同的人口管理和控制制度。比如，超大城市限制人口流入速度，并开始推动部分群体外迁，进而增加了劳动力向超大城市以及大城市迁移的成本。2014年国务院公布《居住证管理办法（征求意见稿）》确立了不同等级城市的落户门槛，不同等级城市根据自身发展对劳动力的需求，以及就业吸纳水平，出台不同的落户政策，这也加剧了劳动力迁移率在不同等级城市的分化。
七 第七阶段（2015年至今）进城农村劳动力规模逐渐稳定，城乡差距缩小正改变劳动力迁移行为
中国劳动力迁移已经进入稳定期。一方面，全国流动人口总量已于2014年达到峰值。自2015年开始，流动人口规模较上一年平均减少100多万；另一方面，外出务工的农村劳动力增速也在放缓。以农村土地“三权”分置的土地改革，加大了对进城务工人员的回乡吸引，农民工回流开始增多。
从政策上来说，政府加大了户籍制度改革的力度。2014年国务院公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号），提出公共服务均等化。2016年颁布《居住证暂行条例》，开始以居住证为载体，推进城镇基本公共服务和便利向常住人口全覆盖。在逐步提高居住证享有公共服务水平的同时，打通居住证与各类落户方式（如积分制）的通道。随着户籍制度改革和落户工作的推进，本地和外地劳动力在城市就业、生活的福利差距在进一步缩小。2019年国家发展改革委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》（发改规划〔2019〕617号）更是进一步放开不同等级城市的落户条件。不仅提出超大城市要大幅增加落户规模，而且取消了大城市的落户限制。这意味着城市层面的劳动力迁移政策限制也将逐渐消失。