第三节 政府与市场的关系
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从世界各国的发展经验来看，政府与市场的关系是关系到一个国家持续发展的重要问题之一。从中华人民共和国成立70年来的经验看，从最初的计划经济，到改革开放以后公有制基础上有计划的商品经济体制，以及其后的社会主义市场经济体制，一直到中共十八届三中全会提出了市场在资源配置中起决定性作用，实际上就经历了政府与市场关系再认识的过程。对此，我国政治学界也进行了系统的研究，而这一点在推进国家治理现代化的背景下尤其显得重要，并且这一进程与中国的改革开放全过程结合在一起，并构成政府与市场关系变化的外部约束条件。
一 外部约束条件
在政府与市场关系变化的约束条件当中，政治与行政体制变化具有重要的影响，可以说市场行为空间的每一次扩大都与国家的政治与行政管理体制改革密切相关。改革开放以来通过政治与行政体制改革来扩大地方政府权力，“市场经济各区域经济体中的政府围绕吸引具有流动性的要素展开竞争，以增强各区域经济体自己的竞争优势”[68]。从而对市场发展形成各具特色的引导效应，赋予了地方政府更多的自主空间，推动政府职能的转变，“地方行政管理体制改革的目标是实现计划经济的管制型政府向市场经济的服务型政府的转变”[69]。改革开放以来，适应时代特点和经济发展需求的政治与行政管理体制日渐形成。
中共十四大确立了社会主义市场经济体制以后，与其相适应的政府职能转变逐渐提到议事日程上来，服务型政府建设进入了发展阶段。中共十五大提出：“建立办事高效、运转协调、行为高效的行政管理体系，提高为人民服务水平”，在强调优化政府运行过程与机制的基础上，进一步明确政府“为人民服务”的价值导向，并在其后得到了较大的发展。中共十六大提出：“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。”中共十八大提出了“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，进一步将服务型政府建设的内容具体化。之后进入了全面深化改革时期，服务型政府建设随之进入了深化阶段。十八届三中全会提出了使市场在资源配置中起决定性作用，明确把服务型政府建设作为国家治理体系和国家治理能力现代化的重要组成部分。从中国改革开放进程看，“中国政府并没有只是扮演‘守夜人’的角色，相反发挥着积极作用”[70]。中国在逐步推进改革过程中，通过逐步厘清与市场的关系，避免了对微观经济行为主体的直接干预和指导，进而实现了对传统经济机制的超越。
一般而言，政府和市场都是经济活动的调控主体，但是两者都存在失灵的可能。从实践中来看，市场和政府都不是完美的经济活动主导者，“由于市场经济制度固有的内生性功能障碍，引起市场机制在资源配置的某些领域运转不灵，加之我国目前的市场体系还不健全，市场机制尚不完善，完全由市场来主导标准的制定目前还不可能实现，因此在标准的制定过程中需要政府的介入”[71]。政府也存在内部问题，由于“公共决策失误、官僚机构提供公共物品的低效和浪费、内部性与政府扩张、寻租及腐败等”[72]等原因，政府同样面临失败可能。有学者认为政府是否有效要根据具体的情况来看，而判断的标准“需要考察以下三组要素：所提供社会物品和服务的特征；相关参与者的特征；制度的交易成本特征”[73]。但在外部条件约束下，政府和市场主体的行动策略存在较为明显的不同。有学者认为应该从宏观和微观两个层面分析，“政府应当釆用法律对微观经济进行消极管理，防止市场主体在追求自身经济利益的同时损害他人和社会的利益，保障市场经济的活跃有序；政府应当采用公共政策对宏观经济进行积极管理，以弥补市场调节的不足，消除市场调节的副作用，使经济健康而持续地发展，并且使经济发展有利于公平正义，有利于共同富裕”[74]。在政府与市场的现实互动中，微观层面则容易展现出更为丰富的趋利性行动策略。“当期望用市场去弥补政府失灵时，必然经过一个政府资源大量外逸的过程，由此形成的巨大诱惑力，会强化企业政治行为，加强交换动机。”[75]从政府与市场关系的总体发展来看，逐步经历了“国家从生产者变成了投资者、资产所有者；国有企业经历了从类国家行为体，到类政府行为体，再到垄断性市场主体的转变；市场价格机制从农副产品价格逐步扩展至农产品、商品以及竞争性领域和环节的要素价格”[76]，并体现在不同具体领域当中。
二 领域边界的区分
如何确定市场和政府的职能范围，一直是中国政府在经济转型中关注的重点。理论上能够清晰划分的边界，分别会形成强政府与弱市场、弱市场与强政府、弱政府与弱市场、强政府与强市场等不同组合，但实践中却比较难以把握。有学者从博弈视角出发，阐述政府与市场的互动关系，认为“政府与市场的博弈展开为政府干预派与市场自由派、政府力量与市场力量之间的‘双重博弈’”[77]。双方的合作是新的关系走向。有学者从权威和交换的结构角度，认为政府与市场两者之间既有冲突又有统一的方面，“政府不能取代市场的资源配置的基础作用，市场更不会承担公共政策的制定功能；政府运行过程中产生的政治权威与市场运行过程中产生的经济权威存在着利益冲突，会出现控制与反控制的互动过程”[78]。因此对于政府与市场的功能选择不应该交叉错位，而应该实现有机复合配置。有学者区分了市场活动的微观和宏观两个层面，在以上两个不同层面当中，政府应该有不同的针对性措施，即“在微观经济层面政府应当采用消极的方式进行管理，即：政府应当制订一套严密的法律并且严格地执行法律，防止经济个体在市场环境中追求自身利益时损害他人和社会的利益。在宏观层面政府应当采用积极的方式进行管理，即政府应当通过制订和执行公共政策在整体上引导和调节市场经济的发展方向力求使市场经济的发展有利于社会公平使所有社会成员受益”[79]。从市场活动的整体来看，我国政府和市场经济的发展得益于政府与市场的定位转变，形成“政府与市场的互强格局，要求政府摒弃‘一元本位’的权力逻辑，从市场发展的客观要求出发实现责任重构。政府的主要着力点应该在于为市场提供公平竞争的游戏规则和优质高效的公共服务，促进市场有序健康发展”[80]。由此可以看出，在市场活动中，政府与市场的边界逐渐趋于清晰，而是依据不同的经济活动领域和活动内容，划清两者之间的界限，从而更好地发挥两者的长处和优势。
在推动我国政府改革和市场经济活动当中，有学者提出了“企业化政府”概念，也就是把经济活动中的竞争机制引入政府活动之中，借此打破政府的垄断。有学者对此提出了质疑，认为公共政策的这一选择完全是基于其“经纪人”理论假设，但是这一假设属于经济领域和私人领域，而政府属于公共领域，政府改革的基础应该是“公共人”假设，而政策改革的目标应该是通过制度创新，建立起有利于行政人员“公共人”特性觉醒的机制。[81]对于诸如民族地区的政府与市场关系，由于其经济社会发展的特殊情况，出现了政府在一定程度上干预甚至替代市场机制的情形，就“应将政府与市场关系逐步调适到市场主导资源配置、政府辅助并服务市场的正常状态”[82]。针对农村发展现实，有学者认为“政府需要界分与市场、农村社会组织之间的行为边界，在充分尊重市场配置资源的基础性作用、尊重农村社会自主管理的基础上，体现政府职能的‘兜底’特征”[83]。其实，就中国的实际情况来看，既需要有效的市场，市场作用能够充分发挥，同时也需要有为的政府，政府应该“保护产权，维持宏观稳定，克服市场失灵，因势利导地推动技术、产业、制度等结构的变迁”[84]。
三 政府职责功能转型
如前所述，政府与市场关系是国家治理中的基本关系之一。中国学术界历来注重对政府与市场关系的研究，并形成了丰富多样的研究成果，为更好地理解政府与市场关系的本质提供了思考，为如何理顺两者关系提供可行的建议，其中最为关键的是正确处理政府与市场的关系，这在很大程度上取决于政府自身的改革和功能转型，取决于政府通过体制机制建设来实现职责和功能的转型。学术界主张主要体现在三个方面。
第一，继续以人民为中心的服务型政府建设。改革开放40年来，我国始终以政府职能转变为主题，加强服务型政府的体制机制建设，通过约束政府行为，向市场和社会赋予更多权利，进而实现政府职能的有效转变和对市场行为空间的扩展。
第二，加强政府与市场的合作。一方面，政府抓住简政放权这个“牛鼻子”，以全面深化“放管服”改革为引领，加强监管创新，促进社会公平正义；优化政府服务，提高办事效率，持续简政放权，进一步激发了市场活力和社会创造力。另一方面，结合互联网等新技术的发展，发挥市场在有效提供公共物品上的功能，使政府与市场的合作成为可能，在公共领域形成两者彼此互补的合作优势，为最大限度发挥两者的优势提供基础。
第三，完善公共服务体系。政府要通过公共政策的有效引导增强基本公共服务供给能力，调动市场力量增加非基本公共服务供给，围绕教育、卫生健康、养老、社保等领域为人民群众提供便捷高效、公平可及的公共服务。同时也要加强公共服务质量监管，尤其是人民群众普遍关心的教育文化、卫生健康、医疗保障、生态环保等热门领域，充分运用“互联网+”等新型手段，提高优质公共服务供给的效率，增强优质公共服务资源辐射效应，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。