第四节 公务员制度研究
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公务员制度的建设是我国改革开放以来干部人事制度的重要改革，是政权建设、政治制度建设的重要领域。我国行政管理学界对此视为重要议题开展多层面研究，取得了丰硕的理论研究和政策研究成果。
一 人事行政管理的研究
我国一直重视人事行政和人事管理制度的研究与发展。20世纪80年代，原劳动人事部的行政管理科学研究所召开了人事制度改革理论工作座谈会，对人事管理制度向科学化、系统化和法制化方向发展提出了积极建议。1982年国家劳动人事部成立人才资源研究所和1984年成立行政管理科学研究所；在此基础上，1994年国家人事部正式成立中国人事科学研究院，致力于人事制度改革、公务员管理、人才队伍建设、人才资源开发及公共行政等研究，推动了人事行政领域改革的发展。
20世纪80年代，行政管理的基本研究架构中，人事行政已是一个组成部分，任何行政管理实践、具体政策执行都离不开具体的人。不过这一时期成果很少，主要是人事管理的基本概况，强调了人事行政管理的重要性。人事行政管理是现代国家行政管理的重要内容，也是国家行政管理的核心与关键。人事行政管理水平和效率的高低，直接影响着社会主义建设事业的成败和中华民族的兴衰。[104]该成果还提出了人事行政管理的基本指导原则，包括服务原则、选贤任能原则、依法管理和效率原则，并且介绍了人事行政管理的录用、任用、培训、交流、考核、监督、奖惩等一系列主要环节。
关于人事行政的研究，邓小平的《党和国家领导制度的改革》是具有标志性的讲话，成为人事行政管理实践和研究的重要指导思想。有研究提出了人事行政管理法制化，要建立健全人事行政管理法规体系。对人事行政改革与发展的研究，“作为政府行政实践领域之轴心的人事行政的革新，更是成为关键中的关键——因为任何公共行政决策的推行莫不依赖于一定的行政主体”[105]。较早系统研究人事行政理论和实践的成果是《人事行政学》，注重基础理论研究；[106]还有中外比较研究，对各国公共人事管理包括人事管理制度和原则、体制和政府职位体系等内容进行了比较分析。[107]
2000年以来，有些研究强调从人事行政管理向公共人力资源管理转变。这是人事管理改革的一种思路，顺应政府治道变革，强调公共人力资源管理，必须以人力资源开发作为人事工作中心环节。[108]公共人事行政的研究范式，“价值是公共人事行政的核心，需要在不同的具体制度设计中运行，而环境则是价值与制度产生与变迁的外生变量，因此要在这三个要素构成的范式中进行研究”[109]。
二 公务员管理改革和公务员制度建设
1993年，国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，公务员制度正式诞生，徘徊了多年的干部分类制度迈出了重大一步。从此人事制度改革步伐加快，进入一个全面、系统、深层次改革发展阶段。1995年，国务院提出了人事制度改革的新思路以及建立健全公务员制度的要求。1997年，中共十五大报告中提出，深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。这都是促进人事行政与公务员制度研究的重要实践背景与社会需求。
（一）公务员制度和立法的宏观层面探讨
中共十三大报告明确指出：“当前干部制度改革的重点，是建立国家公务员制度，即制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。”建立国家公务员制度，成为政治体制改革的一项重要内容和崭新课题。学者们研究论证建立公务员制度和立法的重要性。“建立公务员制度是改革我国干部人事制度和分类管理的主要一环。公务员制度所借助的法律形式是公务员法。”[110]建立公务员制度需要建立科学的分类管理体制，实行依法管理和公开监督。[111]
有一些成果探讨了国家公务员制度建设的一些具体内容，包括国家干部与公务员的关系、职位分类、考试录用、考核、晋升、职务任免、培训、交流、调动、奖惩、工资福利、监督管理等方面。[112]在我国建立公务员制度的起步阶段，要从我国国情出发，不仅要总结和继承我国干部人事制度中的优良传统和优势，还要借鉴发达国家公务员制度中的一些有益成果，为我国的公务员制度建设服务。建立和实行国家公务员制度，必须坚持贯彻和体现鼓励竞争的原则、注重实绩的原则；然后从公务员管理的一系列环节上完善各项制度，并且加强公务员管理机构的建设。[113]
（二）公务员制度研究的扩展
1993年实施《国家公务员暂行条例》，此后一系列相关领域的公务员具体制度规范出台，1994年人事部颁布《国家公务员考核暂行规定》,1995年颁布《国家公务员奖励暂行规定》,1996年颁布《国家公务员职位轮换（轮岗）暂行办法》,《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》。到2005年，十届全国人大十五次会议通过《中华人民共和国公务员法》,2006年1月1日开始施行，这是中国第一部干部人事管理领域的综合性法律，是我国公务员制度化发展史上具有标志性的重大事件。
反映在学术研究成果中，除了一系列不同版本的教材与专著，[114]对公务员各项具体制度的研究不断增多。其中90年代的一项代表性成果，是从社会历史条件和社会经济结构中去寻找公务员制度产生与演变的原因及其发展规律，提出了公务员制度的一般性理论，公务员制度产生的共同条件是根源于市场经济的人才分流机制、适度的政府职能和健全的法制。[115]还有的介绍和比较了英国、美国、法国、德国、日本等发达国家的公务员制度以及其他发展中国家的公务员制度，[116]这对于中国的公务员制度建设和完善具有借鉴意义。
1.公务员考评与激励制度研究
公务员制度在我国全面推行，随之而来的最大问题是如何考评。考核培训工作是公务员制度的重要环节，而考核与激励密切相连，因此对考核与激励制度的研究比较多。比较早的观点认为，“由于考评结果将直接与公务员的职位利益挂钩，因此考评方法科学与否，对整个公务员制度改革的成败，将产生关键性的重要影响”[117]。也有提出“把考核结果直接与公务员的奖惩、升降、工资调整等效益挂钩来体现，只有考核反映和实现了它的经济价值与社会效用，才能起到激励的管理功用”[118]。不过，更多还是在讨论激励机制的要素或基本原则性问题。
关于公务员法律法规，有些建议是出台单项配套法规，包括公务员行政处分、转任调任、工资福利等。2005年《公务员法》出台前后，有一些对公务员法立法的重要性、指导思想和原则、中国特色和制度创新等的解读性文章，但理论深度欠缺。
2.公务员职位分类改革研究
科学的职位分类是公务员管理的基础，是一个需要解决好的重要问题。在分类时应将专业技术类、行政执法类从综合管理类职位中区分出来；领导职务是所有类别职位的共有职务，各类别的专有职务分别在各类职位中设置。[119]《公务员法》对分类管理做了法律层面规定，但在实际的分类制度实施过程中还存在着问题，包括不同类别转任受限、职务与职级晋升制度不健全等，为此，建议应加强职位分析，尽快出台统一的《公务员职位分类实施细则》。还有些学者认为公务员分类制度的实施在现实中存在配套制度缺乏、跨职类交流受限、激励机制滞后等问题，提出了“细化公务员法中的分类条款、打通横向跨类交流的障碍、建立独立的专业技术类公务员薪酬激励体制等”，来进一步完善分类制度。[120]
职务职级并行改革，这是来自基层公务员制度改革的现实呼声，一方面推动了这一层面改革政策出台，另一方面推动了对这一领域的学术研究。2015年中央颁布了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，为县域公务员拓宽了职级晋升通道。“但从实践来看，在县乡基层，职务晋升的制度安排往往会发生异化，出现法律之外的许多形式：职务层级细化，排位晋升，职务的明升暗降等。”[121]作为新制度，县域公务员职级晋升正在全国范围内实施，许多理论与实践上的争议问题仍需要进一步探讨解决。包括进一步优化制度设计，并在基层公务员绩效考核机制、职级晋升监督机制、伦理道德建设、公共财政保障机制等方面不断优化和完善。[122]2019年中共中央办公厅印发《公务员职务与职级并行规定》，是职级晋升制度领域的进一步发展。
此外，还有对公务员管理加强改革的研究。中共十八大以来，公务员管理面临新的改革形势和要求，“系统谋划公务员队伍建设工作，科学编制党政人才队伍发展战略规划；在公务员职位分类管理方面进行精细管理和制定配套措施；进一步解放思想，创新公务员选拔机制；加强对公务员的考核与监督；创新公务员非经济性报酬激励方式”[123]。还有一些建议认为《公务员法》的修改中，要把公务员管理和制度实施中的经验与有效机制吸收进去，这些研究有利于推动我国公务员制度不断完善。
结语
纵观70年来行政管理的整体研究以及主要议题的研究状况，取得的研究成果和研究的发展进步是显著的。行政管理学科不断完善，研究的主体与队伍不断壮大，研究议题不断向纵深发展，与国际的学术交流日益丰富。但同时，行政管理研究的创新性还不足，一些领域与实践发展对接不紧密因而影响了研究成果的应用性和社会效益，对国外相关实践、理论和流派的深入研究不够，研究方法上还有待进一步规范发展。进一步推动行政管理研究的发展方向，要在构建中国特色学科体系、学术体系、话语体系的目标指导下，推动行政管理研究的中国化与本土化，注重重大研究议题的理论建构。
我国现代行政管理学的研究，必须以马克思主义为指导，在改革开放和现代化建设的实践中不断发展。2016年5月17日，习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上的重要讲话，指出了加快构建中国特色哲学社会科学的重要性、目标、方向、原则、要求和措施，这也为加快构建中国特色的行政管理学指明了方向。
行政管理的研究必须坚持的主线不能脱离，这条主线就是政府改革的全面实践，更加突出理论与实践的紧密结合。行政管理研究以国家行政管理体制改革为主线，这也是几十年来行政管理研究取得重大进展的基本经验之一。20世纪80年代，行政管理研究一开始恢复发展的阶段，就强调了要加强现代行政管理的研究，为致力于建设现代化的有中国特色的行政管理体制提供理论指导。此后始终围绕着行政管理体制改革、政府职能转变、机构改革等基础性、重大现实问题开展研究，同时不断拓展与之相关的政府运行与政务公开、政府公共政策、绩效评估和人事行政、公务员制度等重大议题的研究。今后要把这个行政管理研究的主流继续坚持下去，把中国国情和政府全面改革发展的实践作为行政管理学研究的实践根基，也把深化研究的成果为政府改革发展服务、提供理论指导和参谋作用，把理论与实践的互动在研究中更加有机紧密结合。同时，要更加注重发挥发挥行政管理研究对实践的参谋咨询作用。这也是与加强中国特色智库建设与智库型研究要求相一致的。
不断推进行政管理研究的中国化与本土化，坚持完善中国特色的行政管理学体系。行政管理研究的本土化，就是行政管理研究的中国化。从一开始即20世纪80年代就提出要建立中国特色的行政管理学、强调了为中国实践服务，创立中国自己的行政管理研究。
黄达强等在1990年的行政学教材中提到：“必须根据我国的国情，从实际出发，借鉴别人的经验，探索中国特色行政管理理论和方法，以期实现中国行政管理科学化。”可见，这里的本土化、中国特色，更多强调的是为实践服务。审视已有研究，有些学者指出当前公共行政的研究中还存在着本土化缺失问题，提出“要重视中国问题与中国理论的研究，重视方法论的运用与规范性的建立”[124]。还有学者讨论了“关于中国的”公共行政学和公共行政学的“中国性”问题，[125]尤其是对中国制度的内在转型逻辑的研究，构建新的公共行政学底蕴，突出行政管理研究的公共性，促进学科发展的持续性。
与本土化相对的国际化，也是不能忽视的。要更加注重全面的国际交流，批判性借鉴国外的理论研究经验，扩展国际对话，在研究议题、研究方法等方面与国际接轨。这种国际视野，对实现行政管理研究的本土化是必不可少的。有些学者从世界行政管理研究发展的视野观察，提出中国行政学的本土化之路。[126]这样，才有可能建成拥有国际视野、中国国情核心的中国特色的行政学理论体系和话语体系。
要更加重视行政管理基础性理论的研究与深化发展，进一步丰富完善行政管理学的理论体系，促进行政管理的专业化、分支学科的发展，这也是行政管理研究的拓展性推进。
而行政学研究中的重大理论建构与行政学的学科定位有着密切关联。围绕这个问题曾经展开了对行政学的反思与讨论。这些反思的一个关键是，行政学的学科定位、身份问题，以及行政学研究的核心问题应该如何确定。比如，马骏等人首次提出“身份危机”的概念形容当时中国公共行政学面临的困境。[127]还有一些学者提出了研究议题、研究方法、学科定位等方面的类似的观点。具体在研究方法方面，“对于定量研究方法的运用仍然偏少，全国范围的大型问卷调查以及全国范围的数据分析也比较少。这就使得经验研究在系统性和科学性方面都存在巨大的局限”[128]。这些问题的存在也是影响行政管理的研究和理论建构的重要因素。
为此，在解决上述问题的基础上，一些重大研究议题的创新性、突破性的研究成果还有待深化。“中国公共行政学的理论生发点以及核心命题在于拓展研究主题，回归中国土壤，有效贴近和回应全面深化改革的时代课题。”[129]构建中国的行政学理论体系，形成中国观点和具有中国立场的学术表达。
在处理与其他学科的关系上，促进跨学科的交流与发展，加强跨学科或交叉学科的研究。因为政府管理、政府治理、政府全面深化改革是一个极其复杂和庞大的体系，单纯依靠行政管理学的研究是不够的，需要借鉴其他学科的理论或研究方法。而且，政府治理、政府管理、政府改革中的重大现实问题，既需要不同学科的不同视角来深入研究和参谋咨询，也需要跨学科的交流与合作。尤其是作为行政学基础的政治学、社会学、经济学、管理学，都需要在深化行政管理研究的过程中，把其中相关的理论与方法借鉴过来，加强交叉学科的研究，特别需要的是政治学与管理学的交叉研究基础。最终推进中国特色行政管理学理论的健全和完善。
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[1]《中国大百科全书·政治学》，中国大百科全书出版社1992年版，第417页。
[2]刘怡昌、许文惠、徐理明主编：《中国行政科学发展》，中国人事出版社1996年版，第2页。
[3]刘怡昌、许文惠、徐理明主编：《中国行政科学发展》，中国人事出版社1996年版，第2页。
[4]夏书章：《把行政学的研究提上日程是时候了》,《人民日报》1982年1月29日第5版。
[5]刘怡昌、许文惠、徐理明主编：《中国行政科学发展》，中国人事出版社1996年版，第3页。
[6]刘怡昌、许文惠、徐理明主编：《中国行政科学发展》，中国人事出版社1996年版，第3页。
[7]王郅强：《构建具有中国特色的公共管理学科知识体系》,《学海》2019年第1期。
[8]比如[美]罗森布鲁姆等《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，张成福等译，中国人民大学出版社2002年版；[美]盖伊·彼得斯《政府未来的治理模式》，吴爱明等译，中国人民大学出版社2001年版；[美]斯帝尔曼二世编著《公共行政学：概念与案例》，竺乾威等译，中国人民大学出版社2004年版。
[9]王郅强：《构建具有中国特色的公共管理学科知识体系》,《学海》2019年第1期。
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[13]刘怡昌：《迎接新世纪的重大变革——20世纪末叶中国政府的行政体制改革》,《政治学研究》1996年第1期。
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[16]张文寿主编：《中国行政管理体制改革：研究与思考》，当代中国出版社1994年版；张国庆主编：《当代中国行政管理体制改革论》，吉林大学出版社1994年版。
[17]主要有郭济主编《行政管理体制改革：思路和重点》，国家行政学院出版社2007年版；唐铁汉等《中国行政管理体制改革战略研究》，国家行政学院出版社2009年版；陈哲夫主编《中国行政管理体制改革》，红旗出版社2009年版。
[18]魏礼群：《行政体制改革论》，人民出版社2013年版。
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[22]王澜明：《改革开放以来我国六次集中的行政管理体制改革的回顾与思考》,《中国行政管理》2009年第10期。
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[25]丁茂战：《我国政府行政审批治理制度改革研究》，中国经济出版社2006年版。
[26]竺乾威：《行政审批制度改革：回顾与展望》,《理论探讨》2015年第6期；唐亚林等：《2001年以来中央政府行政审批制度改革的基本经验与优化路径》,《理论探讨》2014年第5期。
[27]王克稳：《我国行政审批制度的改革及其法律规制》,《法学研究》2014年第2期；应松年：《行政审批制度改革：反思与创新》,《学术前沿》2012年第5期。
[28]陈天祥等：《从行政审批制度改革变迁透视中国政府职能转变》,《中山大学学报》2015年第2期；艾琳、王刚：《行政审批制度改革中的“亚历山大绳结”现象与破解研究》,《中国行政管理》2016年第2期。
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[30]沈荣华等：《地方政府改革与深化行政管理体制改革研究》，经济科学出版社2013年版。
[31]个案性质的行政体制改革研究，如陈奇星主编《改革开放40年上海行政体制改革的回顾与展望》，上海人民出版社2018年版；陈天祥等《广东行政管理体制改革40年》，中山大学出版社2018年版。
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[33]倪星：《重塑政企关系的行政学思考》,《政治学研究》1997年第5期。
[34]乔亚南：《政府职能转移的正当性建构》,《广东社会科学》2018年第4期。
[35]王浦劬：《论转变政府职能的若干理论问题》,《国家行政学院学报》2015年第1期。
[36]竺乾威：《政府职能的三次转变：以权力为中心的改革回归》,《江苏行政学院学报》2017年第6期。
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[38]石亚军主编：《破题政府职能转变：内涵式政府改革新路径实证研究》，中国政法大学出版社2016年版。
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[103]贠杰：《中国地方政府绩效评估：研究与应用》,《政治学研究》2015年第6期。
[104]胡原、王端、程又中等编著：《人事行政管理》，四川人民出版社1988年版。
[105]江美塘：《行政现代化与人事行政革新》,《行政人事管理》1998年第9期。
[106]李德志主编：《人事行政学》，吉林大学出版社1999年版。
[107]刘俊生：《公共人事管理比较分析》，人民出版社2001年版。
[108]徐晓丹：《从传统人事管理到公共人力资源管理》,《甘肃行政学院学报》1999年第3期。
[109]李和中：《公共人事行政的研究范式：环境—价值—制度》,《武汉大学学报》2008年第6期。
[110]张树义：《公务员制度的法律问题探讨》,《法学》1987年第12期。
[111]徐颂陶：《重点是建立国家公务员制度》,《中国经济体制改革》1987年第12期。
[112]仝志敏主编：《国家公务员概论》，中国人民大学出版社1989年版。
[113]傅西路主编：《国家公务员制度概论》，中国政法大学出版社1989年版。
[114]代表性的有徐颂陶主编《国家公务员制度教程》，中国人事出版社1990年版；刘俊生主编《中国国家公务员制度概论》，中国政法大学出版社1995年版。
[115]田培炎：《公务员制度的理论与实践》，中国社会科学出版社1993年版。
[116]李和中：《比较公务员制度》，中共中央党校出版社2003年版。
[117]萧鸣政：《公务员考评中亟待解决的几个问题与对策》,《中国人民大学学报》1994年第3期。
[118]申少君：《中国公务员考核制度的激励机制探究》,《内蒙古大学学报》1998年第1期。
[119]宋世明：《走出公务员分类管理制度的十字路口》,《新视野》2003年第6期。
[120]萧鸣政、唐秀锋、金志峰：《我国公务员职位分类与管理：30年的改革实践与分析》,《中国行政管理》2016年第9期。
[121]余绪鹏：《县域公务员晋升：制度安排及其现实异化分析》,《理论导刊》2016年第12期。
[122]梁仲明、贾欣：《基层公务员职务与职级并行：政策逻辑与推进对策》,《重庆社会科学》2017年第11期。
[123]郝玉明：《新形势下公务员管理改革面临的重点任务》,《中国党政干部论坛》2017年第4期。
[124]张桂琳：《当代中国公共行政学研究的本土化问题》,《新视野》2013年第3期。
[125]何艳玲：《中国公共行政学的中国性与公共性》,《公共行政评论》2013年第2期。
[126]颜昌武：《行政学的本土化：基于中美路径的比较分析》,《政治学研究》2019年第1期。
[127]马骏、刘亚平：《中国公共行政学的“身份危机”》,《中国人民大学学报》2007年第4期。
[128]马骏：《中国公共行政学：回顾与展望》,《中国行政管理》2012年第4期。
[129]娄成武、董鹏：《中国公共行政学本土化研究：现状与路径》,《公共管理学报》2017年第3期。