第四节 构建中国农村金融理论与制度
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2003年国务院颁布了《深化农村信用社改革试点方案》，决定进行农信社改革试点，涉及农信社产权制度和管理体制等根本性问题，产生了一批县级统一法人的农信社联社、农村合作银行以及农村商业银行，并将农信社的管理由中央交给省级地方政府，绝大部分省（区、市）相继成立了省级农信社联合社（以下简称“省联社”）。2005年中国人民银行开始小额贷款公司试点。2006年年底至2007年年初原银监会制定新政，允许在农村地区新设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社三种新型农村金融机构。2008年原银监会和中国人民银行共同发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》，扩大了小额贷款公司试点范围。可以说，自2003年之后，中国农村金融市场发生了巨大变化，农村金融研究也呈现出前所未有的活跃局面，研究领域广泛，开始探索建立中国的农村金融理论体系，并对农村金融政策体系、组织体系、农村金融发展与农村经济增长和农民增收的关系等多方面进行了深入研究，理论和研究方法也呈现出多样化的特点。
一 农村金融需求的有效性及其影响因素
这一阶段，农村金融的需求特点仍是农村金融研究的核心问题。曾康霖认为，小农没有有效的金融需求，农民的消费性信贷需求不是有效需求，甚至不是金融需求；只有那些富裕起来的村庄的农民才有产生金融需求的条件；测量农民金融需求大小的条件不仅要看农民要不要借钱，而且要看农民会不会花钱；从一个家庭来说，金融意识高不高，主要看其对利息的敏感度；如果利息变动对家庭流动性资产的作用大，则金融意识强，反之则弱；集中在生活方面的借钱具有偶然性而非必然性，且有时期间隔性和暂时性，而非经常性和连续性，严格说来是非金融活动。[38]有学者甚至认为，“过高的非生产性投资说明中国的农村经济至今仍处于幼稚阶段，而这种不成熟的经济环境中提出的金融需求也就难免具有幼稚和不成熟的性质”[39]。这些观点是典型的从金融机构视角出发，只勉强认可农村生产性的贷款需求，而不承认生活性金融需求；重视规模化农业经营的贷款需求，忽视小农户需求。这种“以生产利润最大化角度分析农户必然有着局限性，需要建立一个新的思路来更准确的分析农户融资行为”[40]。
马晓河等认为农户信贷需求不足，既包括因自给自足带来的自然需求不足，也包括因制度供给短缺、政策压抑的人为需求不足，后者是问题的主要方面。制度供给短缺表现在四个方面。一是消费信贷服务严重滞后，农民需要生活消费性借款时，往往很难从正规金融部门得到。这迫使农民将消费信贷需求转向非正规金融部门，从而减少了对正规金融部门的资金需求。二是农业存在自然风险和市场风险，而克服风险的政策工具缺乏，这限制了他们的投资渠道，减少了农户对正规金融部门资金借贷的需求。三是正规金融机构贷款难，压抑了农户的投资性需求。贷款难主要是因为抵押难、手续烦琐、经营理念落后等。四是在正规金融组织供给不足的条件下，非正规金融组织成为农户借贷供给主体。但是，民间借贷不合法，组织行为不规范，利率太高，也减小了农户的资金需求规模。[41]
除了农村经济特征和制度性抑制原因之外，韩俊等认为，农户家庭收入和财富决定了农户借贷的偿还能力，是其借贷需求的基本决定因素。[42]此外，叶敬忠等从社会学角度研究，还发现社会资本对贷款可获得性具有正向影响，能够从正规金融机构得到贷款的农户拥有较高的社会资本。[43]
二 农村金融制度变迁与农村金融市场建设
（一）农村金融制度的形成与演进
温涛等基于新中国成立以来的发展战略和发展历程，认为中国农村正规金融一开始就是外生的，因为新中国成立后面对“国际政治、军事竞争和严酷的外部经济环境共同形成的压力”，实行了国家赶超战略，不得不“以牺牲经济效率为代价，选择政治上的集权制度、经济上的计划控制、产权上的国家垄断、战略上的重工业化”，以“巩固和发展新兴社会主义政权”，因此，金融“完全成为国家动员经济资源和经济剩余投入重工业，尽快建立比较完备的工业体系，以独立对付外来竞争威胁的工具”；而中国农村经济内生出来的非正规金融不是被政府不断正规化，就是不断地被打压。[44]
而张杰认为，从历史演进的视角比从结构的视角能够更好地解释中国农村金融体制形成的内在原因及其规律性，中国农村经济是黄宗智提出的“过密化”条件下的“小农经济”，农民的资金筹集依循“拐杖逻辑”，即农户收入首先依靠农业，其次以非农业收入为补充，如果农业与非农业收入仍然不敷支出时，才会寻求借贷；而“维持小农经济的存在是国家的一种统治目标”，所以，当小农出现生存危机时，国家就会提供赈贷，以维持国家与农户相互支撑的“脆弱的平衡”，由此形成了国家官方农贷制度的传统，绵延几千年；中国农村社会结构是费孝通提出的“家庭圈层结构”，这决定了中国农民认同与依赖传统的借贷渠道和方式；因此，中国农贷制度的传统是国家信贷与民间信贷的结合，借贷次序是先争取国家农贷，再谋求民间熟人信贷，最后是高利信贷；商业性农贷对于中国的绝大部分农户而言是一种可望而不可即的制度安排。[45]
（二）农村金融抑制与农村金融市场开放
农业银行商业化后至2007年农村金融新政之前，在农信社对农村金融市场垄断下，金融抑制问题十分突出。除了前一时期学者们认识到的制度性原因之外，徐忠等认为，金融抑制的另一个重要原因是信贷利率长期受到管制，被人为压低。金融机构不能实行差别化的利率，高交易成本和高风险迫使正规金融机构将政府指定的扶贫贷款以外的贷款业务基本上撤出了县及县以下地区，也使农村信贷资金流出农村，加剧了农村信贷资金的短缺程度，导致农村高利贷盛行，加大了农民的信贷成本，因此，必须按照市场规律，放开农村金融市场的利率管制，简单地增加支农再贷款和其他政策性贷款或者向农信社施加农业贷款的政策性压力解决不了问题。[46]只有市场化利率才能弥补农户贷款的高成本，农村金融机构才会有贷款激励。[47]吴晓灵认为，市场化的利率公式应该是：利率=资金成本+管理成本+可预见的损失或者不可预见的损失+适度的利润，按照这一公式制定农村信贷利率才有可能调动金融机构服务农村的积极性。[48]
但是，由于农村信用社在农村金融市场居于垄断地位，简单放开利率管制，可能导致“农村信用社将其经营的低效率通过高利率转嫁给农户”，因此，“打破农村金融市场垄断与利率市场化改革是解决农村金融市场问题不可缺少的两项改革”[49]。后来中国农村金融的发展证实了这种观点，因为大量新型农村金融机构出现后，农户和农村企业贷款难的问题仍然没有得到很好的解决，虽然利率的浮动范围有所扩大，但仍然受到严格管制。
三 农村金融理论体系的构建探索
构建多样性、多层次和适度竞争的农村金融服务体系需要有理论的支撑。这一时期，中国学者在学习借鉴国外农村金融理论的基础上，尝试建立中国的农村金融理论体系。
（一）功能论
何广文从金融功能的视角分析农村金融组织结构的优化。他认为，金融功能随时间和区域变化而发生的变化较小，比金融机构稳定；并且金融机构的功能比金融机构的组织结构更重要。所以，应在确定了金融体系的功能之后，再据以设置或建立可以最好地行使这些功能的机构与组织。因此，他认为，因为农村金融较强的地域性、多样性和层次性，不同地区的农村金融组织就应该具有不同的功能，而且，农村金融组织也应该多样化，这就要求开放农村金融市场，打破和消除垄断格局，建立“多种金融机构并存、功能互补、协调运转的机制，形成基于竞争的农村金融业组织结构”[50]。
（二）局部知识范式
冯兴元等在对农业信贷补贴论、农村金融市场论和不完全市场论分析批判的基础上，根据哈耶克的局部知识论，提出了农村金融的“局部知识范式”。他认为，“在农村金融市场上，局部知识的大量存在说明了不完全信息或者信息不对称情况必然大量存在”，依靠市场机制和竞争机制可“发现和利用分散在不同时间和地点的局部知识，减少农村金融市场信息不对称的问题”;“由于政府不如市场主体本身更能因地制宜地发现和利用分散的局部知识，相对于商业金融、合作金融、非正式金融来说，政府在农村金融市场中的直接参与供给作用应该是辅助性的”；因此，农村金融体系“可以通过引入金融组织或活动多样化来促进农村金融市场竞争，实现农村竞争性金融秩序，建设竞争性的金融市场”；所以，“从知识论角度看，任何一类金融机构都只能解决部分农村金融问题。不同金融组织善于发现利用某些类型的局部知识，并在此基础上提供某些类型的金融服务。因而，需要金融机构和金融活动的多样化来面向需求，提供各种差别的金融服务产品”[51]。
（三）金融生态观
有诸多研究发现，农村金融体系难以孤立存在和发展，需要其他政策和组织体系的支撑，已形成适宜的金融生态环境。例如，健全农村公共财政体系，通过农村公共财政直接投资以改善农村的投资环境，提高农村的技术水平；完善农村社会保障体系；降低农村金融机构经营税率；逐步放开农村金融市场利率；建立存款保险制度，构建金融机构的市场退出机制；建立信贷担保体系和农业保险制度，发展大宗农产品期货，分散农村金融机构信贷风险，增强农民抗风险能力和还款能力。
总结中国农村金融改革发展的历程，刘振伟认为，“完全依赖市场机制，无法培育出农业、农村经济发展所需要的金融市场；既要发挥市场对金融资源配置的基础性作用，又要加强政府的宏观调控和政策扶持；单靠传统正规金融一条腿走路是走不远的，必须培育多元化的金融服务主体，构建多层次、多形式、运行高效、功能互补、有序竞争的农村普惠金融体系”[52]。
（四）普惠金融理论
普惠金融的概念和理论是在国际小额信贷实践和研究的基础上首先由联合国提出和倡导的。普惠金融与当代包容性发展理念以及中国全面建成小康社会的目标完全契合，成为近年的研究热点。
1.普惠金融特点与中国普惠金融发展面临的问题
最早将普惠金融理论引入中国并进行系统研究的是杜晓山。他于2006年发表了《小额信贷的发展与普惠性金融体系框架》，介绍和分析了普惠金融体系基本框架。他认为，金融服务不只是属于富人所有，大规模的弱势客户应该和其他人一样得到共同的、公平的金融服务的权利，要解决中国城乡和不同群体发展不平衡的问题，有效措施之一就是建立普惠性的金融体系，运用普惠金融体系的理念和实践来帮助弱势农村和弱势农民，使他们都能通过金融途径来提高收入水平[53]。
杜晓山认为，普惠金融具有三个特点：一是该金融体系应有包容性，合理、公平、正义地普遍惠及于一切需要金融服务的地区和社会群体，尤其是欠发达地区和弱势及贫困群体；二是一般应拥有具备可持续发展能力的金融供给机构；三是拥有多样化的金融服务提供者。他主张，普惠金融应走保本微利的可持续发展之路，既不能长期依赖福利性补贴，又不可追求商业利润最大化，而要兼顾金融供求双方利益的平衡。金融供给方兼顾自身的经济效益和社会效益间的平衡，即逐利性和弘义性的平衡、“术”与“道”的平衡，前后二者对立统一，相辅相成。追求利润最大化的理性经济人假设是偏颇的。[54]
近年来，中国普惠金融体系建设取得了重大进展，但是，吴晓灵认为，这仍处于初级的发展阶段，主要原因在于普惠金融服务不均衡，法律法规体系不完善，金融基础设施建设有待加强，商业可持续性有待提升。其中，最突出的问题仍然是对弱势群体金融服务的不足。虽然信息技术的进步有利于促进普惠金融全面而深入地发展，但由于“数字鸿沟”的存在，金融素养和科技知识不足的弱势人群获取金融服务的能力与中高收入人群的差距可能进一步扩大。因此，要解决普惠金融的“最后一公里”难题，其核心问题是能力建设，不仅是普惠金融需求方需要进行能力建设，普惠金融供给方、政府和监管机构也面临能力建设问题。[55]
2.普惠金融与特惠金融之辨
为了完成脱贫攻坚任务，中国政府实行了特惠金融扶贫措施，主要内容是采用“免抵押、免担保、基准利率、扶贫资金贴息、县级风险补偿金”的方式，为建档立卡贫困户提供五万元以下、期限为三年以内的精准扶贫小额贷款，以实现精准扶贫和精准脱贫的国家战略目标。杜晓山等认为，这样的服务宗旨和方式与普惠金融保本微利、可持续发展的基本原则有较大的区别，特惠金融有很多弱点：一是财政负担极重，不可持续，二是容易引发道德风险，有权有势的人或机构容易把将这些资金据为己有，而且因为是贴息贷款，借款户可能转贷给别人牟利；三是扭曲了正常的金融市场规律，比如资金互助、商业贷款无法开展；因此，特惠金融方式将是短期的、突击式的，虽然可能对精准扶贫脱贫发挥一定作用，但不具有长期的可持续性。[56]
四 农村金融体系的构建
（一）农村商业性金融、政策性金融与合作性金融的关系
尽管政府提出了构建商业性金融、政策性金融与合作性金融分工协作的农村金融体系目标，但是，学者对于这三者各自的地位与作用的认识并不完全一样。陆磊等认为，商业性金融进入中国农村市场的条件还不成熟，中国“真正的农村金融形式往往具有‘前商业化’特点，即在农村经济城市化、农村金融商业化进程前夕的金融投入”,“主要集中于政策性金融（即使由商业银行承办）和合作金融两种形式，而农村地区的真正的商业性金融是农村城市化和农业产业化后的金融形式”[57]。这种观点接近于农业信贷补贴论，认为农村居民（特别是贫困阶层）没有储蓄能力以及农业的弱质性，“三农”不可能成为以利润为目标的商业银行的服务对象。
白钦先则将含有这三类金融形式的农村金融体系称作“三维金融架构”，认为这三者遵循的思想或政策主张分别是个人主义、国家主义和集体合作主义；三者各自独立、相互各异，又相辅相成，形成一个统一体；在一国金融体系中应以前者为主体，后二者为两翼[58]。
吴晓灵比较系统地分析了这三类金融形式的异同。她认为，其共同点是需要建立完善的治理结构，控制住风险，做到财务上可持续发展。不同点包括四个方面。一是追求的目标不同。商业金融追求的目标是在安全的前提下实现股东利益最大化，以追求利润为目标；政策金融是在损失可控的前提下实现政策目标；合作金融的核心是相互帮助，追求优质服务，不以营利为目标，但是必须要有营利，以增强抗风险能力。二是风险分担方式不同。商业金融覆盖风险的方式主要是利率；政策金融的风险分担主要是由政府出资承担部分或全部的风险；合作金融就是全体成员共同承担风险，从利润中强制性提取公积金。三是管理方式不同。商业金融按出资额分配权力；政策金融机构就根据机构的性质来管理，如果是专门的政府政策金融机构，政府是最大的出资人，就由政府来管理；合作金融应该是一人一票，民主管理。四是利益分配不同。股份制和政策金融完全是按股权分配的；而合作制的利润分成三个部分，一是强制公积金，二是按股金分红，三是按所享受的服务量来分配。[59]吴晓灵的观点清晰地在理论上刻画出这三种不同性质的农村金融形式的本质性特点和异同。
（二）农村金融机构的规模效益、风险控制与农村金融体系构建
对于如何构建农村金融体系，吴晓灵认为农村金融的规模效益和风险控制是重要的影响因素。她认为，农村金融业务面临着一对难以调和的矛盾，即吸收存款的机构规模越大抗风险的能力越强，但做“三农”业务需要贴近农户，提供便捷灵活的小额贷款服务，这是劳动密集型业务，而大银行管理的规则化很强，专门为小客户服务的成本太高，要化解这对矛盾，就需要培育农村贷款零售商。她认为，中国农村金融市场上的小额贷款零售商有四种：银行投资成立的贷款公司、社会投资的小额贷款公司、银监会批准的农村资金互助社、非政府的小额信贷组织。其中，贷款公司是大银行做农村金融比较经济有效的方式；小额贷款公司让民间金融通过正规渠道浮出水面；农村资金互助社应成为替代商业化的农信社，按照合作制建成真正的合作性金融机构；非政府的小额信贷组织要获得合法地位，唯一前途是转制为小额贷款公司。为了支持农村贷款零售商开展业务，吴晓灵认为，国家应该规定所有的金融机构必须有一定比例的资产运用到国家规定的“三农”上去，农业发展银行通过向不在农村开展业务的金融机构发行债券，成为资金筹集与批发机构，为零售商提供资金。
（三）政府的扶持政策与农村金融体系建设
因为农业是弱质产业，利润比较低，商业机构需要较高的利率才能覆盖风险，持续经营。而农业又难以承受较高利率。所以，农村金融体系的建立和正常运行离不开政府的扶持。吴晓灵认为，第一，要满足农业的信贷需要，就要使商业银行获得的目标利润适当降低，这就需要政府在税收上给予优惠；第二，国家应该建立农村信贷担保机制，分担金融机构的农业信贷风险，但是担保机制最好以担保基金方式而不是以担保机构，因为担保机构有盖房子、买车、养人等问题，而且希望机构长期存在，就会希望这个基金持续保持增值；第三，风险补偿额需要事先确定，防止金融机构要么因不知道自己要承担多大风险而不敢放，要么因为有财政兜底而敞口放款；第四，建立存款保险制度；第五，在农村金融业务的存款准备金和利率政策上应予以一定的优惠。多年来中国农村金融的发展历程证明了吴晓灵的上述观点是非常深刻且具有前瞻性的。
（四）农村合作金融
由于农信社是中国农村金融市场最重要的服务力量，但是其改制及有效服务“三农”问题一直没有解决，因此仍然是这一时期的研究重点。
1.农信社体制改革再讨论
陆磊等认为，农信社始终具有官办性质，社员并没有所有权；它既是国家银行的基层机构，又是合作金融组织，这种体制存在内在矛盾；而“控制权决定了机构的最终经营行为，农村信用社必然放弃民间借贷职能”;2003年国务院印发的《深化农村信用社改革试点方案》将“农村信用合作社”改称为“农村信用社”，删除了“合作”二字。因此，他们认为，这似乎意味着合作金融“在走向穷途末路”；而且，在这次改革中各地纷纷建立省级农信社联合社，建立起地方政府管理体制，行政管理色彩进一步增强。[60]任常青进一步认为，2003年以来农信社在改革中取消了资格股，这在实质上否定了其合作金融属性，所以，农信社的合作制已名存实亡。[61]
而张杰认为，既然农信社是由国家为了体现其扶助农业的意愿而通过外力自上而下建立起来的特殊农贷安排，具有非市场合约的性质，而真正意义上的合作农贷是具有平等和独立内涵的市场合约，那么，应该恢复农信社的政策性质，“农信社体制的可能去向是继续沿着其内在逻辑走向国家政策性农贷体制，除此别无选择”[62]。
尽管如此，伴随着否定农信社合作金融属性的观点，在学术界和实践中仍然一直有支持和坚持的声音。马晓河、蓝海涛认为，应该以合作制原则为主、股份制原则为辅来改造农信社，让农民成为农信社的主体，实现农信社经营管理的民主化、规范化和制度化[63]；熊海斌等认为，在马克思主义合作理论视域下，合作金融的本质坚守应是社会与政治功能，而全面商业化改革却偏向于经济功能这一“派生属性”，在中国城乡二元结构和地区间发展不平衡的情况下，不宜一刀切地将农信社全部商业化，应该因地制宜，尤其在中西部农业比重较大、小微企业和贫困农户较多的地区，应继续坚持以合作制规范农信社，减少农村资金外流，增强服务“三农”的能力[64]；而陆磊等认为，“合作制不是没有生命力，只是在当前的官办或政府管理型的农村金融组织内部缺乏合作制的生存基础。完全自发的金融合作在整个金融体制改革进程中始终存在，只是它们作为体制增量始终游离于正规金融之外，按照自身规律和规则运行”[65]。
吴晓灵认为，中国农村缺少的是合作金融，既然农信社不可能再退回到标准的合作制，就应该把“合作”这两个字让出来，让农民来办真正的合作制[66]；中国合作社异化的主要原因是政府干预过多，以致农民未能拥有真正的经营自主权；另一个原因是农民从未在生产上真正当家做主，因而也较少真正地完全自主管理经济；只有解决政府定位和农民自我管理的问题，合作社才不会异化。[67]除此之外，汪小亚认为，农信社“去合作化”的重要原因还在于没有遵循合作金融的基本原则，如社员的封闭性、民主管理、不吸储放贷、不支付固定回报等。[68]
在2003年启动的农信社改革中，省联社管理体制逐渐建立起来，但是这一管理体制很不完善。一些学者认为，省联社“不可能也没有激励去代表出资人的利益，造成了事实上的出资人缺位”[69]。在省联社管理体制下，农信社的官办倾向日益明显。[70]而且，因为存在规模越大越好的理念，省联社一直致力于把农信社“做大做强”，把法人机构向上移，管理权限上收，导致背离农村金融理念，离农民越来越远，因此，省联社必须“淡出行政管理职能，强化服务职能”的定位，“农信社县域法人地位的独立和稳定是农信社改革中必须坚持的原则，不能有任何的妥协和让步。这是检验农信社改革是否成功的重要标志”[71]。
2.农村合作基金会
农村合作基金会在改革开放后曾是农民重要的融资渠道，改变了农村社区基本上不存在金融业务竞争的状况，增强了对农村经济发展的金融支持[72]，但是在1999年被全面关停。研究农村合作基金会的成败得失对探索中国农村金融发展道路具有重要意义。
李静认为，改革开放后，随着金融机构的市场化、商业化转变，地方政府失去了以往的金融资源控制权，难以直接干预地方经济建设投资，致使地方政府“十分热衷于创造一种新的组织形式来控制地方金融资源的流动”，而农村合作基金会为农户、乡镇企业和政府项目提供融资服务，满足了地方政府这种诉求，得到了地方政府中央政府支持[73]。但是，郭晓鸣认为，农村合作基金会既不是由农民直接入股形成的合作金融组织，也不是法人机构之间的合作金融组织，而只是乡镇政府兴办的金融组织，因为绝大多数农村合作基金会除了由乡镇集体经济组织划拨很少一笔资金作为资本金外，其最初的资金主要来源于乡村两级农村集体经济组织的集体积累；如果纯粹从法理的角度分析，那么合作基金会应属于农村乡村两级集体经济组织全体成员集体所有，然而农民对集体资金和划拨的资本金没有一点实际控制权；乡镇政府可以在不征求集体经济组织成员意见的情况下就将集体资金投入基金会，这充分说明农村合作基金会并非农民参与制度创新的结果。[74]所以，张元红等认为，农村合作基金会的集体和个人产权都是虚置的，“所有者只有部分收益权，而最关键的使用权、处置权和部分受益权却被政府剥夺了”，因此，“从合作基金会资产运用的实际决策和最终关闭时的责任承担者看，政府是实际的所有者”，在经营管理上，农村合作基金会也受制于行政体制，成为行政管理体制的附属品。[75]
农村合作基金会最终被关闭的原因，除了1997年亚洲金融危机中中央政府为了防范和化解金融风险这一直接原因之外，多位学者认为，农村合作基金会治理机制的缺陷、经营管理不善和监管体制不健全是主要的内在原因。因为有些基金会突破了原有的经营管理规定，以招股的名义高息大量吸收居民存款，入股人不参与管理，不承担风险，且基金会的经营管理受到严重的行政干预，管理混乱，贷款质量差，形成了“高息吸储—高息放贷—资金周转失灵—又高息吸储”的恶性循环[76]，尤其是乡镇企业和政府贷款成为不良贷款的主要部分。[77]与此同时，合作基金会监管滞后，农业部门缺乏金融管理人才和经验，金融监管部门在初始没有介入监管，出现一些问题后“一刀切”[78]。
3.新型农村合作金融
所谓新型农村合作金融是相对于农信社与农村合作基金会而言的，一般是在2006年之后逐渐发展起来的各种农民资金互助活动。当前的农民资金互助组织大致可以分为三类：正规、准正规和非正规的农民资金互助组织。[79]正规农民资金互助组织是指根据原银监会2007年制定的《农村资金互助社管理暂行规定》成立的农村资金互助社。准正规农民资金互助组织是指根据国家相关政策开展内部信用互助的农民合作社和扶贫与财政部门在贫困村建立的扶贫互助组织。非正规农民资金互助组织是指没有依照相关法规，也没有依托农民合作社或村组织而成立的民间资金互助组织。在这三类农民资金互助组织中，只有第一种有金融业务许可证，是正规金融机构，其余均不是。
中国中央政府高度重视新型农村合作金融的发展。2006年中央一号文件就明确提出引导农户发展资金互助组织。2008年党的十七届三中全会进一步提出允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。此后，2010年及2012—2017年七个中央一号文件都明确提出支持、引导和规范农民资金互助组织发展。但是，至今新型农村合作金融发展还面临着诸多重大障碍。例如，作为唯一具有金融业务许可证的农村资金互助社虽有合法地位，但由于受到商业银行式的监管，形成过度监管，难以发展起来[80]；大部分农村资金互助组织没有注册登记，监管长期缺失，内部管理不健全，部分农村资金互助组织存在资金来源存款化和资金运用贷款化甚至高利贷化，个别农村资金互助组织变相成为“山寨银行”，潜在风险隐患较大。[81]
新型农村合作金融监管过度和监管缺失是一个问题在两个方面的反映，这个问题就是面对数量众多、覆盖面广大的农村资金互助组织而凸显的监管资源不足的困境。[82]汪小亚认为，地方政府能够便利掌握当地情况，更能迅速处理问题，能够建立起对新型农村合作金融的监管力量。[83]同时，她认为，中国农村合作金融尚处于发展的初期阶段，应严格按照合作金融的原则规范发展，即坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报，不但不可急功冒进，也应积极鼓励和引导，不可求全责备，一棍子打死。[84]可见，尽管中国新型农村合作金融发展存在诸多问题，但是学者们仍以发展的眼光，在寻找帮助其走出困境的路径。
（五）农业发展银行
农村政策性金融机构是中国市场化经济体制改革和金融体制改革的产物。在改革开放前，中国的政策性农村金融业务是由当时的各专业银行承担。为整体推进市场经济体制改革，实现国有银行商业化是必由之路，但同时仍然需要保持国家对特殊行业和领域的金融支持。为解决粮棉购销中长期严重困扰各级政府和农民的“打白条”问题，做好收购资金供应工作，同时也为了配合金融体制改革，中国农业发展银行（以下简称“农发行”）于1994年成立。农发行的成立，不仅保证了政策性收购资金的及时足额供应，有力地支持了粮棉油收购工作，为国家各项改革提供了宽松、稳定的农村环境和条件，还承接了原来国有专业银行的政策性农村金融业务，为国有银行的商业化改制创造了条件。[85]但是，白钦先等认为，“如果用三维金融架构理论来审视中国的政策性金融，就应放弃20年前建立政策性金融机构只是出于推进国有银行改革而为其卸包袱的观点，从市场经济全局、国民经济全局，从政策性金融不可或缺不可替代只能加强不能削弱这一战略与理性高度重新认识与定位中国的政策性金融，从商业性金融、合作性金融和政策性金融三者相克相生、相辅相成、共生共荣的战略高度来重新设计与规划中国政策性金融的未来发展与政策”[86]。
（六）民间金融
民间金融在中国农村金融市场上从来没有断绝过，而且是农民解决生活消费性融资需求的主要渠道。朱守银等认为，民间借贷在满足农户多样化需求方面具有天然优势：一是借贷双方信息完全对称，能够最大限度地降低交易成本。“人情关系”是农户借贷的信用基础，“相互了解”是前提，这是民间借贷大量发生的深厚而久远的社会基础。二是农村社会关系网络作为监督体系有利于保证借贷资金的安全性。如果借方“赖账不还”，不仅会损害其亲情和邻里关系，更会损害其社会信誉。这就是民间借贷虽然规范性较差，但还款情况并不比信用社贷款差的一个根本原因。三是民间借贷灵活方便。一般不以获利为目的，大都具有规模小、季节性强、满足急需的特征，是社区内农户间的资金调剂使用行为，有明显的互补性和互助性。尤其是传统农区，民间借贷在满足诸多中低收入农户对借贷资金的需求方面，更具有及时、方便、低成本的功效。[87]
叶敬忠等认为，农村贫困农户主要从非正规金融渠道获得金融支持。[88]非正规金融具有交易成本低、信息对称、能够充分利用地方局部知识等特点，一般具有较高的效率。[89]因此，林毅夫认为，应同时发展正式和非正式的中小型农村金融机构，必须放弃认为越正式的金融制度安排就是越好的看法；只有按照比较优势来发展经济，才有可能建立一个健全、有效的金融体系。[90]
在学习借鉴国外农村金融理论和实践的基础上，我国农村金融理论体系的构建取得了一系列进展，农村金融政策也有了一定的理论支撑，但农村金融改革实践仍未及理论与政策预期，尤其是农村合作金融发育严重不足。这不仅需要农村金融改革实践的进一步深化，同时，也为农村金融研究提出了新的课题。
五 农村金融发展对农民增收和脱贫的作用
（一）金融发展与农民收入
金融发展与农村经济发展是这一时期的研究热点。大多数研究认为这两者之间是正相关关系。但是，温涛等认为，金融发展与农民收入增长的关系不应自然地被金融发展与经济增长的正向关系所替代，需要直接的实证研究来证明。他们通过对1952—2003年中国金融发展与农民收入增长关系的实证研究发现，金融发展与农民收入增长的关系取决于金融的结构和功能，重工业优先的经济发展战略和金融制度导致中国金融发展在结构和功能上“与农村经济发展和农民收入增长实际需求间不协调”；在这种战略中“农业、农民和农村经济只能成为经济资源和经济剩余的源头，农民收入增长自然不可能成为中国经济发展的重要标志和金融发展的重要目标”，农村金融成为“国家控制下向工业和城市输送农村经济资源与剩余的管道”，农村内生的非正规金融受到压制，通过农村金融抑制达到城市金融深化；中国农村金融发展“没有成为促进农民收入增长的重要因素，反而造成了农村资金的大量转移和流失，成为促进城市居民收入水平提高的重要因变量”，对农民收入增长“起到了抑制作用，直接导致了城乡收入差别的拉大与‘二元结构’的强化”。因此，“从金融发展与经济增长的总体关系上，并不能必然推导出金融发展与农村经济增长的结构性关系，更不能必然推导出金融发展与农民收入增长的结构性关系”。中国金融发展要成为农民收入增长的必然前提和条件，只有改进现行中国金融的结构和功能，增强农村金融在金融发展中的影响，并提高农村金融对农民收入增长的贡献才能得到实现。[91]这一结论并不是否定金融支农的必要性，而是证实了“由于中国缺乏稳定的农业资本形成机制而导致的资金配置效率低下这一事实”[92]。
（二）小额信贷与贫困户脱贫
小额信贷对于穷人增收效果也是这个时期国内外农村金融研究的热点。首先，农民是否能够承受市场化的小额信贷利率，或者市场化的小额信贷利率是否剥削了穷人？杜晓山认为，不同观点体现了国际上“福利型”小额信贷和“制度型”小额信贷两种流派的差别和争论，小额信贷的利率高或低及其利弊判断，是一个如何认识和选择的问题，或如何弥补弊端和不足的问题，也是一个涉及遵循市场规律和实施政府干预两者的关系及彼此如何协调的问题。较高的利率似乎是“不公正”的，但穷人能贷到钱，富人抢夺资金资源的现象就会减少，寻租现象也会减少，腐败现象也会降低，穷人“等、靠、要”的观念和“借钱不还”的错误观念也易于改变，经营机构也可不赔钱；只要利率在穷人的可承受限度之内，即使在增收角度或扶贫优惠角度会使穷人受到影响，但他们得到的是一种持续有效的服务。[93]中国小额信贷扶贫的实践证明了穷人可以承受市场利率或高于市场的利率，补贴利率政策可能是穷人进入主流金融市场的主要障碍之一。[94]
其次，小额信贷是否帮助了最穷的人，是否帮助他们增收了？不同于完全肯定或否定小额信贷增收作用的研究结论，孙若梅通过实证研究得出了相对中性偏积极的结论。她认为，小额信贷是样本农户生产性贷款的最重要来源；小额信贷改善了农户之间信贷分配不平等的状况；但是小组贷款模式瞄准的主要是贫困村的中低收入农户，没有实现以最贫困户为主要瞄准区间，因为中国居住分散的最贫困户要组建或参与信贷小组都可能遇到交易成本过高的问题；而且缺乏劳动力的贫困农业家庭，难以直接利用小额信贷创收；重复贷款可以扩大农户生产可能性边界，有助于穷人稳定地改善生活；小额信贷对农户家庭收入的影响与收入来源有关，主要是通过对家庭非农经营投入而对家庭收入做出贡献。所以，她认为，小额信贷是欠发达农村制度性金融（正规金融）的重要补充，小组模式小额贷款具有改善欠发达农村中低收入家庭的信贷来源和收入水平的潜力，信贷要素的收入影响与其他要素相互依赖。[95]
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[11]王沛霖：《加强对政治经济学法则的研究，做好农村金融工作--“苏联社会主义经济问题”学习心得》,《中国金融》1953年第20期。
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