第十章 农村反贫困研究
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70年以来，中国反贫困思想演进和研究进展与国家发展战略、改革开放、反贫困实践密切交织在一起，研究内容包括反贫困战略、反贫困路径、反贫困政策分析、贫困定义与测量、扶贫瞄准等。改革开放前关于反贫困的研究只有少量对于信贷扶贫、发展集体经济减贫的思考与总结。改革开放以后，各阶段的研究内容都很丰富，可以观察到的阶段性特征是：20世纪80年代关于扶贫资金管理、贫困地区经济开发思路的研究比较突出；20世纪90年代关于反贫困战略、贫困标准与测量的研究比较突出；进入21世纪以来，关于各项政策、因素的减贫效果的实证分析评价大幅度增加，对贫困定义和标准的分析得到深化，对扶贫瞄准的研究在2005年以后趋于增多。中国反贫困研究的重大理论创新可以概括为最大化发挥涓滴效应、以开发式扶贫为象征的发展减贫理论，确立和完成消除绝对贫困目标的扶贫攻坚理论，以及真正实现瞄准到户的精准扶贫理论。中国关于综合性反贫困战略的研究与时俱进，与国际研究保持同步，甚至略有领先。不同时期对贫困定义和测量的研究以及政策分析兼具学术性和对策应用价值。
第一节 发展减贫理论
中国的反贫困战略总体上属于增长拉动的涓滴效应战略，开发式扶贫是其典型象征。改革开放前的反贫困机制是以人民公社制度为代表的平均分配制度，该制度维持了平均但是极低的营养和生活保障。改革开放在很大程度上打破了人民公社制度对农业生产力的桎梏，实现了第一轮的快速减贫。进入有意识反贫困阶段后，中国自始至终采取了综合性、开发式扶贫战略，这个战略的理论基础是涓滴效应理论。[2]经济增长的涓滴效应实现了大多数穷人的减贫；开发式扶贫作为主动的、定向的涓滴效应措施，进一步惠及那些未能从一般经济增长中脱贫的穷人。[3]因此，开发式扶贫与经济增长共同实现最大化减贫效应，其所依赖的是拓展的涓滴效应，这被称为发展减贫“做法”,[4]本章将其概括为发展减贫理论。
一 共同富裕思想与人民公社制度
一般来说，中国的反贫困思想根源于马克思主义关于阶级剥削的贫困理论和消除阶级剥削的反贫困理论。[5]从根本上说，中国革命、新中国的成立以及社会主义制度的建立，都是为了从国体和制度上铲除人民穷苦的旧制度根源，保障人民生存权和发展权。新中国成立后，百废待兴。1955年，毛泽东发表《关于农业合作化问题》，指出摆脱贫困需要农业合作，合作的结果和目标将是共同富裕。农业集体化和人民公社制度，从其制度设计来说，包含了防止贫富差距的因素。
从新中国成立到改革开放之初，在可收集的公开文献范围内，中国政策和学术文献中鲜有关于贫困问题的研究。偶见的文献发表于1958年之前，例如，1955年和1958年分别有文章呼吁要帮助贫困农民，认为这是贯彻阶级政策的重要方面。[6]从建立人民公社到1979年以前再也看不到分析中国贫困问题的文献，反过来倒是有很多关于马克思主义无产阶级贫困化理论的研究，都是在批判资本主义国家的贫困问题。
改革开放以前的贫困程度无疑是很深的。从国家层面看，中国实行重工业化优先的赶超发展战略，形成“三位一体”传统经济体制，农民被城乡隔离政策滞留在农村，农业劳动激励不足，就业不足，农民收入受到“剪刀差”歧视和损害。林毅夫等基于这种分析，将人民生活水平长期得不到改善，也就是普遍贫困，归因为产业结构扭曲，或者说是城市以及重工业偏向的宏观战略。[7]
1985年在中国翻译出版的一本美国著作，分析了中国人民公社时期的营养和食物分配状况，结果表明，1977年以前，除了20世纪50年代中期的少数几个年份，自1949年以来的人均食物消费均没有达到战前水平。[8]进一步研究表明，1977年以前，包括1958年以前，农民人均营养摄入量围绕2000大卡上下小幅波动，普遍低于2100大卡的人均最低营养需求，也就是普遍贫困。[9]但与此同时，人民公社的集体主义使其在救济、卫生、保健、医疗、教育等方面取得了无可比拟的进展，农民健康状况有了明显改善，这是减贫成效不可忽视的部分。[10]
二 经济增长的减贫效应
经济增长天然地具有减贫效应，在不存在特殊制度安排情况下也会自发地有利于穷人，这是本源意义上的涓滴效应。当贫困概念、贫困测量方法引入中国后，对经济增长的减贫效应的研究也很快时兴起来，一直延续至当前。研究重点大体上包括两方面：一是经济增长和收入分配的减贫效应大小及变化；二是特定的区域发展战略的减贫效应。
（一）经济增长的减贫效应
关于经济增长与减贫的关系，国外有研究提出了“经济增长—收入分配—减贫”三角关系，其中经济增长有助于减贫，收入分配不平等对减贫不利，实际减贫效果是复合性的。[11]国内从1998年魏众等的研究到2012年罗楚亮的研究，几乎都沿用了这样的分析框架。[12]这些分析主要使用中国家庭收入调查数据（CHIP）、中国健康与营养调查数据（CHNS）或农业部农村经济研究中心的农村家庭调查数据，分解方法主要采用Datt-Ravallion方法或Shapley方法。汇总起来，关于中国经济增长、收入分配与减贫的关系的基本结论总体上是一致的，主要有以下几点：[13]
第一，与其他发展中国家相似，中国经济增长有明显的减贫作用，不过穷人收益并不高于非穷人，中国穷人受益程度也不高于其他发展中国家。
第二，中国经济增长的初次分配效应总体上不利于穷人，但是，不利的分配效应在2000年以后的东部地区得到减轻。[14]同时也有研究显示，从收入差距扩大角度看待减贫效应有失偏颇，中国的经济发展具有很强的共享发展性质。[15]
第三，减贫的增长效应普遍大于分配效应，这使得总减贫效应是正的。
第四，经济增长的减贫贡献具有阶段性特征，2002—2007年，经济增长对穷人的收入贡献最低，甚至贫困度还有所加深。
第五，随着时间的推移，减贫的增长效应和分配效应均趋于下降。值得注意的是，实证分析中所使用的目标变量是减贫速度。在贫困发生率降到很低时，更需要关注的是适度经济增长对维持非贫困的贡献。[16]
第六，收入分配差距包括初次分配和再分配，前者来自市场，后者来自转移支付。目前还没有很好的数据分析表明两类分配效应的相对大小。基于不同时期的实证分析，转移收入的减贫效应有显著提升。[17]
（二）转移就业与减贫
转移就业是经济增长发挥涓滴效应的最主要途径，大部分贫困人口从农业以及非农产业就业机会中获益。如果说增长率与减贫率的关系是涓滴效应的宏观体现，那么转移就业变化、工资性收入变化与减贫的关系就显得更加具体。不同时期的研究均证明，迁移及其所产生的收入转移是西部贫困地区农村人口脱贫的一种重要方式，他们的迁移收入转移（汇款）是改变家庭贫困面貌的重要手段。[18]一般认为，经济增长过程中，收入分配状况恶化会对减贫产生负面影响，但是劳动力转移就业会缩小城乡收入差距。综合起来看，转移就业所获得的缩小贫困差距以及减贫效应被那些已经脱贫的人口所分享，但是对未转移、未脱贫的贫困人口会形成更大的不平等效应。随着时间的推移，经济发展就业弹性趋于下降，剩余贫困劳动力虽然规模越来越小，但是转移就业也更加困难。[19]蔡昉早在2003年就提出，全面小康社会建设、农村剩余劳动力转移都有赖于就业的扩大，但是经济增长不能自动导致最大化就业，因此需要采取就业优先的产业政策，优先发展劳动密集型产业。[20]
三 开发式扶贫
（一）开发式扶贫对涓滴效应的拓展
开发式扶贫的基本思想在改革开放之初的扶贫实践和政策中就有所体现，并不断变得明确，直至在1994年《国家八七扶贫攻坚计划》中正式成为基本方针。开发式扶贫方针的核心思想是鼓励和帮助贫困地区和贫困人口通过发展生产、增强自我发展能力，实现脱贫致富。开发式扶贫方针的形成意味着中国反贫困思想的根本性转变，在此之前，对于困难人口只有消极的救济救助措施。随着贫困形势和扶贫战略变化，开发式扶贫方针一直延续至今，且内涵不断扩展。早期的开发式扶贫主要指农业开发和贫困地区经济资源开发利用。后来，开发式扶贫的含义包括坚持和发展市场经济，开发更多的经济和文化资源，发展非农产业，开展基础设施和能力建设，乃至于异地开发。[21]根据吴国宝的总结，开发式扶贫可以称为以促进贫困地区自我发展能力的提高和推动区域经济发展来实现减贫的战略，也可以称为目标瞄准型开发扶贫战略，总之是在经济增长基础上进一步发挥了主动的、定向的涓滴效应。[22]这并不否定世界银行提倡的市场化导向、益贫性增长减贫战略，但是对其有重要补充，从而可以认为是对涓滴效应理论的拓展。[23]
（二）区域开发扶贫战略的减贫效应分析
中国早期的区域开发扶贫战略，其思路是促进贫困人口集中区域自我发展能力的提高，推动区域经济发展，以此来实现减贫目标。这是因为，早期贫困人口主要集中在以贫困县为主的贫困地区，贫困地区具备资源开发条件和经济增长潜力。相较于对贫困人口瞄准，这被称为地区优先扶贫战略。由于农村贫困人口相对集中于中西部的一些资源环境恶劣、地理位置偏远的贫困地区，中国政府采用以区域开发为重点的开发式扶贫是合适的。[24]这个战略从改革开放初期一直延续至2000年前后，持续时间长，对中国的减贫事业有很大的影响。早期的研究对此大多采取肯定看法。例如，朱玲指出，中国的扶贫战略尝试提高扶贫资金的使用效率，可以视为效率导向的扶贫战略。[25]
1995—2000年，发表了一批评价区域开发扶贫战略的成果，总的发现是，区域开发扶贫战略促进了经济增长，但是没有明显地减少贫困，也就是定向涓滴效应不够明显。[26]这些研究指出，区域开发扶贫战略的主要问题有：瞄准程度低，有限的扶贫资源容易投向非贫困村及非贫困人口；资金分配方式致使资金容易流向非农产业和企业，起不到帮助贫困农户的作用。陈凡将此总结为三对矛盾，即效率导向原则与解决温饱任务的矛盾，反贫困对象与反贫困任务的矛盾，反贫困手段与效率导向原则的矛盾，并根据对贫困人口构成的界定提出了新的综合扶贫战略。[27]针对这些问题所提出的扶贫战略调整建议，大体上包括3个方面：一是改变扶贫瞄准的对象，更多地指向贫困村和贫困人口；二是实行农业优先的产业政策，改造传统农业，发展商品经济；三是采取多重的反贫困措施，如就地开发扶贫、劳动力转移以及社会保障体系配套相结合。
（三）农业发展的减贫效应分析
农业对减贫的贡献是反贫困研究关注的一个基本问题。早期，农业在收入中的比例高，贫困人口的其他资源和机会不足，农业发展潜力大，对其关注程度也高。尤其是在20世纪90年代，对于农业的减贫效应有很多讨论。刘文璞和吴国宝的研究明确支持农业的作用。他们发现，农业净收入实现增长的县，贫困发生率大多有不同程度的下降，相反，农业净收入减少的县，贫困发生率都有较大的增长。更重要的是，在其他发展中国家，农业起着扩大收入差别的作用；恰恰相反，中国极为平局的分配，导致农业成为农民收入差距扩大的缓冲剂。[28]同期还有多项研究认同农业对减贫的重要作用。而且，这些研究基本上都采取动态的观念看待农业，即农业虽然重要，但是不是要固守传统农业，而是要朝两个方向发展：一是改造传统农业和发展现代农业或者商品农业；二是由农业的发展带动农村非农产业的发展。这些研究也都提出，要重视市场的重要性，要大力发展贫困地区的资本市场、技术市场和信息市场，也要鼓励农民的经营自主性。[29]进入21世纪后，随着农业在国民经济中份额的下降，对农业减贫作用的讨论减少了，相关研究转向农业产业化扶贫等对策研究范畴。
（四）开发式扶贫资金和政策分析
长期以来，在开发式扶贫推进过程中投入了大量专项扶贫资金，实施了各种专项扶贫政策。朱玲早在1992年就指出，国内关于贫困问题的研究随着扶贫政策的制定和实施而展开。[30]扶贫资金使用和各类专项扶贫政策效应是国内长期研究的重点和热点，对改善扶贫资金管理和改进扶贫政策起到了推动作用。
关于扶贫资金的研究非常多，从20世纪80年代中期一直延续至今。早期的研究重点，一是扶贫资金资源的管理和传递机制，二是区域开发扶贫投入的减贫效应。研究发现，扶贫资金管理的原则和目标、地方政府目标与减贫目标的偏离，都导致减贫效应不如预期。[31]其后关于扶贫资金的分析，既有关于投资规模、来源、使用方式、投入方向的归纳，也有关于扶贫资金使用效果的分析。这些分析，有的是对总量资金的总体效果的分析，有的是对财政资金、扶贫贷款、以工代赈实物折合资金的分类效果分析。[32]这些分析所使用的数据、方法，尤其是所使用的目标变量差别很大，导致结论难以比较。比如，所使用的效果指标有县农村人均纯收入、县农业总产值、农村20%最低收入组人均纯收入、人均GDP增长率等。从贫困人口角度，贫困发生率、贫困深度、贫困强度等贫困指标更为适用。众多研究中具有代表性的是2010年张全红发表的一项成果。[33]该研究采用向量自回归模型和贫困发生率、贫困深度、贫困强度指标，对扶贫资金投入和减贫效果进行检验，结果显示，扶贫资金提高了贫困人口的收入水平和收入分配公平程度，但是没有成为促进农村贫困减少的重要因素；经济增长是减贫的主要因素，但是也加重了剩余贫困人口的贫困程度和收入分配不公平程度。该研究有两个结论值得重视：一是不宜直接用基尼系数分析贫困，因为贫困只位于洛伦兹曲线的末端；二是扶贫资金减贫效应不明显不是减少或取消扶贫投资的依据，而是表明要在提高效率的同时加大扶贫资金的投入。
关于各类专项扶贫政策也都颇有研究，或整体性分析，或案例研究，研究内容包括政策内容和机制、运行与管理、减贫效果、问题分析等。产业扶贫也叫产业化扶贫，其研究主要关心扶贫产业选择、产业组织、市场化、益贫效应、投入产出效益等问题。产业扶贫存在的主要问题是部分产业选择不合理，层次低，同质化严重，竞争力弱。[34]对于产业扶贫对贫困户增收和减贫的贡献，有的认为明显，有的认为不明显，一般难以做出具体明确的评价。[35]以工代赈是政府以实物形式对贫困地区进行基础设施建设投资，为贫困人口提供短期就业和收入，在国际上称为公共工程扶贫。与国外公共工程扶贫项目相比，中国的以工代赈项目不是采取“自动瞄准”机制，而是通过调整项目地点和投资方向选择受益者，通过区域瞄准与村社组织相结合的方式保证大多数受益者为贫困人口。[36]以工代赈项目执行过程中存在的一个主要问题是本应作为工资发放的物资被挪用，贫困劳动力的劳动投入被当作义务劳动，这在短期内有可能加重贫困程度。[37]整村推进是2001年以后实行的一项重大扶贫项目，目的是提高扶贫瞄准程度，通过在贫困村进行较大规模综合投资实现整体脱贫。在2010年以前，对整村推进有一些相对较大规模的研究和评价，主要发现是：整村推进项目规划快，建设速度慢，进展不平衡，投资额远低于规划以及实际需求；整村推进使村内生产生活条件改善明显，多数农民收入也有显著提高，但是对贫困户增收没有明显的作用，原因在于大部分贫困户无法满足项目所需的资金配套条件。[38]2010年以后的研究以定性的问题分析和小规模案例分析为主。参与式扶贫被认为是整村推进项目的重要特点和优势。但是案例分析显示，即使实施了参与式方法，整村推进中平均主义严重，贫困户参与和受益不足。[39]易地扶贫搬迁即移民扶贫，往往用于生存条件恶劣地区，通过搬迁可实现生态保护和减贫双重效益。[40]前期研究一般将扶贫移民视为自愿移民。[41]后来的研究认为，易地扶贫搬迁项目中的扶贫移民变成准自愿移民。移民性质变化导致搬迁和生计上的脱贫相对分离，所以搬迁后的脱贫难度加大了。[42]
四 人力资本投资
从涓滴效应视角，贫困人口要想抓住经济机会，必须具备相应的人力资本。改革开放的初期，经济机会多，农村人口中也有相当规模具备一定人力资本水平的冗余劳动力，从而经济增长的涓滴效应发挥得比较充分。但是，毕竟贫困人口中的多数是人力资本缺失的，随着时间的推移，剩余贫困人口捕获涓滴效应越来越困难。1986年王小强和白南风提出这个问题，他们将经济贫困最终归结于人的素质差，缺乏进取精神。[43]朱玲在分析贫困的原因时，指出恶劣的自然和交通条件限制了人力资源的发展，农村教育落后，文盲率较高，可以说是知识的贫困。此外，贫困人口营养卫生条件差，平均预期寿命低，各种因素束缚了人们的进取精神，信心缺失，甚至对现状麻木不仁。[44]《在发展中消除贫困：中国发展报告2007》指出，人力资本不足，包括健康原因导致的劳动能力丧失，依然是越来越严重的致贫因素。[45]
解决能力型贫困的主要政策是加强教育、培训等，这是自“八七”扶贫攻坚以来一贯的扶贫政策，而且政策力度不断加大。2005年起，扶贫部门开始实施贫困地区劳动力转移就业培训的“雨露计划”,2010年以后转向以对新生劳动力职业教育培训直接补贴为主的方式。[46]朱玲等认为“雨露计划”对于培育贫困劳动力人力资本影响巨大，但是亦有分析认为现有的职业教育培训对贫困劳动力人力资本培育作用仍是不足的。[47]2008年以来，随着新型农村合作医疗制度在全国范围的建立，以及脱贫攻坚以来健康扶贫政策加强，健康服务改善人力资本水平的能力也得到增强。[48]