第三节 最低工资制度的实施与影响
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最低工资制度最早产生于19世纪90年代的新西兰和澳大利亚，英国随后也于1909年设立了最低工资制度。最低工资制度设立之初，主要是为了保障劳动力市场中议价能力较低的女性和青年劳动力的利益。随着时间的推移，最低工资制度也逐渐覆盖到低收入职业中的男性劳动力。1938年，美国国会通过了《公平劳动标准法案》（Fair Labor Standard Act），并正式确立了最低工资制度。此后，一些发达国家也纷纷确立了最低工资制度。第二次世界大战以后，一些发展中国家也尝试实施最低工资制度。根据国际劳工组织的统计，截至2018年年底，世界上有150多个国家和地区设立了最低工资制度。可以说，通过最低工资立法，建立并实施最低工资保障制度，已成为世界各国政府的通行做法。
中国的最低工资制度始于1993年。2004年11月1日，西藏自治区人民政府发布公告开始实行最低工资制度。至此，中国大陆的31个省级行政区域都实施了最低工资制度。近年来，中国各地方政府频率使用最低工资这一政策工具，保持了最低工资标准较快的调整频率和较高的增长速度。可以说，最低工资制度已经成为保持中低收入者工资正常增长和基本生活的重要工具。
一 最低工资制度的立法进程
国际劳工局理事会召集的国际劳工组织第十一届会议于1928年6月16日通过了《制订最低工资确定办法公约》（以下简称《公约》），作为国际劳工组织的第26号公约，并于1930年6月14日正式生效。“中华民国”政府于1930年5月5日正式加入《公约》，中华人民共和国政府在1984年5月30日重新认定《公约》。尽管如此，在相当长的一段时间内（1984—1992年），中国并没有一个官方的最低工资标准。
1993年，原劳动部发布了一个《企业最低工资规定》（劳部发〔1993〕333号），对最低工资的内涵、调整办法、管理制度等做了详细规定。这是新中国最低工资保障制度方面的第一个规章，成为一段时间内实施最低工资保障制度的最主要的规章依据。这个规定要求中国境内的所有企业均应遵守《企业最低工资规定》，但对乡镇企业是否适用最低工资则由各省（直辖市、自治区）人民政府自行决定，而政府机关、事业单位、社会团体和个体工商户等则不需要实施最低工资制度。该规定将最低工资标准的设定和调整权限授权给了省一级人民政府，并规定最低工资的调整频率每年不超过一次。这使得省级政府在调整最低工资方面有很大的灵活性。
《企业最低工资规定》只是一个部门规章。在法律层面确立最低工资制度则是在1995年1月1日正式实施的《劳动法》中。为保证《劳动法》中关于最低工资条款的贯彻实施，原劳动部于1994年10月8日发出了《关于实施最低工资保障制度的通知》（劳部发〔1994〕409号），对全国各省（直辖市、自治区）建立最低工资保障制度提出了具体意见和要求，并对《企业最低工资规定》的有关内容做了修正和补充。按照该通知的要求，大部分省（直辖市、自治区）在1995年前后正式公布了第一个月最低工资标准。
2004年，原劳动和社会保障部公布了一个更加一般化的《最低工资规定》（劳动和社会保障部令第21号），以取代1993年的《企业最低工资规定》。新的《最低工资规定》将最低工资的实施范围扩大为所有的“用人单位”，除企业外，民办非企业单位、个体工商户、国家机关、事业单位和社会团体都应执行最低工资制度。新的《最低工资规定》还扩展了最低工资标准的形式，规定“月最低工资标准适用于全日制就业劳动者，小时最低工资标准适用于非全日制就业劳动者”，最低工资标准的调整频率也由之前的每年不超过一次修改为每两年不少于一次。
2018年1月1日开始实施的《劳动合同法》及其《实施条例》也包含了多个关于最低工资的条款。在中共中央全会通过的“十一五”“十二五”“十三五”规划建议以及全国人民代表大会通过的“十一五”“十二五”“十三五”规划纲要中也都包含了关于最低工资制度的原则性规定。
在最低工资制度的实施过程中，人力资源和社会保障部还根据宏观经济形势，通过发布指导性通知的方式对最低工资标准的调整频率及幅度进行干预。例如，2008年8月，人力资源和社会保障部发布了《关于进一步做好失业保险和最低工资有关工作的通知》（人社部发〔2008〕69号），要求各地应及时调整最低工资标准；但就在2008年年底，为了应对国际金融危机的挑战，人力资源和社会保障部在《关于应对当前经济形势做好人力资源和社会保障有关工作的通知》（人社部明电〔2008〕25号）中又要求各省级政府在2009年暂缓上调最低工资标准；2015年年底，在供给侧结构性改革和“三去一降一补”等降低企业成本等具体工作要求下，人力资源和社会保障部发布了《关于进一步做好最低工资标准调整工作的通知》（人社部发〔2015〕114号），要求将最低工资标准由每两年至少调整一次改为每两年至三年至少调整一次，且最低工资标准的调整幅度不能超过当地同期城镇单位就业人员平均工资增长幅度。
二 最低工资标准的调整及水平
1995年是中国正式实施《劳动法》的第一年，大部分省（直辖市、自治区）都按照《劳动法》的要求发布了第一个最低工资标准（主要是月最低工资标准）。2004年是《最低工资规定》发布的年份，大部分省（直辖市、自治区）都在这一年调整了月最低工资标准并发布了适用于非全日制用工的小时最低工资标准。由于2004年《最低工资规定》要求最低工资每两年至少调整一次，2015年年底人力资源和社会保障部又将最低工资的调整频率改为每2—3年至少调整一次，因此每年调整最低工资标准的省（直辖市、自治区）数量有较大差别。在经济困难时期，各省（直辖市、自治区）倾向于不调整最低工资标准。比如，在1997年亚洲金融危机、2007—2008年国际金融危机发生后，调整最低工资标准的省（直辖市、自治区）分别仅有8个（1998年）和0个（2009年）。2010—2015年是各地调整最低工资标准最为频繁的时期。
正确认识当前的最低工资水平是研究最低工资制度的关键。各国一般使用最低工资与平均工资的比值来衡量相对最低工资（以下简称最低工资占比）。2009年以来，中国的最低工资占比已经超过30%，并在近年保持在35%左右。从国际经验来看，OECD国家的平均最低工资占比近年保持在35%左右。可以发现，中国的最低工资相对水平已经与OECD国家非常接近。在计算社会平均工资时，未考虑个体工商户、农民工以及在非法人企业就业的人员，而这些人员占城镇就业总数的相当大比例（40%左右），其工资水平一般也低于社会平均水平，因此社会平均工资被高估了，中国最低工资占比还要更大一些。
总体来看，中国现在的最低工资已经处于一个比较适当的水平，与中国当前的经济发展阶段以及中高收入国家的平均水平也比较吻合，大幅上调最低工资标准的空间已经不存在。
三 最低工资制度影响的评估
最低工资是劳动经济学研究中讨论最为广泛、政策效果最具争议的主题之一。中国的最低工资制度历史虽然不长，但随着最低工资绝对水平和相对水平的提高，也出现了大量实证研究，对于我们认识最低工资的作用机制、进一步完善最低工资制度具有一定的参考意义。这些研究主要包括4个方面的内容。
第一，关于最低工资制度本身的研究，包括最低工资的水平、最低工资制度的执行情况等。总体来看，大部分文献认为中国的相对最低工资标准处于一个合理的水平，与OECD国家的相对最低工资平均水平相当，大幅度的调整不可持续；企业对于最低工资制度有比较好的遵守，但超时工作等现象也使得最低工资的执行打了折扣[101]。在最低工资制度的改进方面，Du和Pan认为以月最低工资为主的制度设计不利于保护迁移劳动力的利益[102]。王美艳也分析了最低工资的设计和执行过程中的诸多问题并给出了政策建议[103]。
第二，关于最低工资制度对就业和劳动参与影响的研究。提高最低工资对就业可能产生的负面影响是政策制定者使用这一工具的主要担忧。从中国的实际情况来看，中国最低工资制度逐步完善的过程恰逢中国劳动力供给形势发生了重要变化，因此最低工资可能产生的负面影响被强劲的劳动力需求所掩盖。尽管如此，合理的研究设计仍然可以识别最低工资可能的就业效应。如马双等发现最低工资每增加10%制造业企业雇佣人数将显著减少0.6%左右[104]，Jia、杨娟和李实发现最低工资对女性就业产生了负面影响且增加了男性工作时间[105]，丁守海发现最低工资对农民工就业产生了冲击[106]。但马双等也发现提高最低工资水平有利于提高女性的劳动参与[107]，周广肃发现最低工资提升有利于家庭创业[108]。基于对最低工资负面就业效应的担忧，政策部门在宏观经济形势较差时倾向于限制最低工资制度的使用。
第三，关于最低工资制度对收入分配影响的研究。研究普遍表明，最低工资对于提高低收入群体的工资收入具有重要的作用[109]，且由于溢出效应，对其他群体的收入也有正向作用[110]，有利于降低收入差距不平等和农村贫困[111]。
第四，关于最低工资制度对企业影响的研究。企业有多种途径可以应对最低工资的调整。如马双和邱光前、徐建炜等发现调整最低工资会提高企业的出口产品价格[112]，Long和Yang发现企业可能会降低社会保险覆盖并解雇低技能或临时雇佣的劳动力[113]，Haepp和Lin、马双和甘犁发现企业会降低对员工的培训等人力资本投资[114]，赵瑞丽等发现最低工资提升会降低企业的盈利能力[115]。但Mayneris等也发现成功应对最低工资调整的企业有更高的生产率提升[116]，王小霞等还发现最低工资上升会激励企业进行技术创新，提高企业的整体创新水平[117]，蒋灵多和陆毅发现最低工资有利于抑制僵尸企业的形成[118]。
四 完善最低工资制度的建议
首先，建立与经济发展水平相适应的最低工资标准调整机制，依法调整最低工资标准。综合考虑生活成本变化、劳动力成本增加、劳动生产率提高和劳动力市场动态变化，建立保持经济社会发展和劳动力市场竞争性相统一的最低工资标准调整机制，防止由单方面或利益集团主导的最低工资调整（或不调整）。更加重视最低工资上调对于低收入群体收入增长的作用。总结《最低工资规定》颁布10多年以来各地在实施过程中的经验教训，适时修订《最低工资规定》，进一步明确最低工资标准的测算依据、调整频次、实施方式、监督执行等，依法实施最低工资制度。
其次，完善最低工资制度实施方式，试点以小时最低工资标准为主的最低工资制度执行方式，真正提高最低工资的覆盖率。小时最低工资标准是西方发达国家实施最低工资制度的主要方式。中国《最低工资规定》虽然也规定了小时最低工资标准，但只适用于非全日制就业劳动者。实施月最低工资标准增加了企业滥用最低工资制度的动机，高估了最低工资的覆盖情况，也增加了政府监管的难度和复杂性，提高了行政管理和治理成本。建议有条件的地区试点以小时最低工资标准为主的最低工资制度执行方式，真正提高最低工资的覆盖率。
最后，设立最低工资委员会，加强最低工资制度评估，增强决策的科学性。建议在国家层面成立由人力资源和社会保障部、全国总工会、国家统计局、专家学者、企业和职工代表等组成的国家最低工资委员会，以国家统计局月度劳动力市场调查、企业调查、农民工监测调查、其他专项调查等数据为基础，对最低工资制度的执行情况以及对经济社会可能产生的影响进行评估，适时提出调整最低工资标准的建议，增强决策的科学性，避免根据惯例和竞争性攀比调整最低工资标准。各省（直辖市、自治区）也可以根据实际情况成立省一级最低工资委员会，履行相应职责。