第四节 工会及其他劳动力市场制度
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中国的工会制度及理论诞生于计划经济时期，随着改革开放以后社会主义市场经济制度的建立与发展，经济增长阶段以及劳动关系的不断变化，非国有经济在国民经济中所占的份额不断上升，中国工会组织的地位和作用也相应发生改变。一方面，工会不仅是职工利益的代表者和维护者，也是协调和治理劳动关系的直接参与者；另一方面，工会也是“党联系职工群众的桥梁和纽带”及“国家政权的重要社会支柱”[119]。
游正林认为，中国工会曾在新中国成立初期、20世纪80年代后期以及进入21世纪以后发生过三次大的改革，改革的重点在于通过改善工会与党和政府的关系、降低工会的“官办”色彩、增强工会的自主性与活力、加大维护职工群众合法权益的力度等手段来加强工会与职工群众之间的联系[120]。陈雷和李拥军认为中国工会组织的变化体现为由过去的消极角色向积极角色的转变，并在保护劳动者权益和稳定劳动关系中发挥重要作用[121]。李力东则将改革开放以来中国工会维护职能的演变过程划分为三个阶段[122]：改革开放初期以保障职工生存为基本特征的阶段；《劳动法》颁布后实现工会职能多样化发展的阶段；进入21世纪之后加强职能制度化发展的阶段，并且认为随着制度阶段的变更，工会维护职工权利的力度、强度和广度不断扩展。
基于此，在游正林和李力东对于中国工会制度演变历程的两种阶段划分方法之上，可以将新中国成立70年以来中国工会制度的演变划分为四个阶段：计划经济时期的工会建立阶段，改革开放之初工会制度功能的恢复阶段，《工会法》《劳动法》颁发后工会制度功能的增强和调整阶段，21世纪以来工会制度的进一步调整和完善阶段。本节将分阶段说明工会制度建设的侧重点，以描绘出70年以来中国工会制度的演变历程。
一 中国工会制度的演变历程
（一）第一阶段：计划经济时期的工会建立阶段
1948年8月1日，第六次全国劳动大会通过新的《中华全国总工会章程》，决定恢复中华全国总工会（以下简称总工会）。1949年3月，中国共产党七届二中全会确定了城市工作中必须全心全意依靠工人阶级的指导方针，同时也成为指导工会工作的主要方针。由此开始，计划经济时期的工会工作逐步展开。李立三认为只有以工会的形式将工人阶级组织起来，才能依靠工人阶级[123]。总工会在新中国成立之初对工会的理想形象进行了如下设计[124]。
工会具有阶级性，其本质是工人阶级的群众组织；工会和政党具有根本区别；工会的干部必须由会员选举，不能委派；工会一定要收会费，会费一定由会员自愿缴纳；工会经费要独立，以工会的会费去做工作；工会干部的薪金要由工会会费开支；工会受上级工会领导；解决私营企业中的劳资纠纷时，工会是代表工人利益与资方交涉，不是调解劳资纠纷；订立集体合同是解决劳资纠纷、实行劳资两利的中心环节；国有企业中的雇佣关系是一种公与私之间的关系；企业中工会组织的中心任务是搞好生产。
然而，此时期的实际工会工作却显现出了严重脱离群众的问题，部分工会干部和工作人员并未在实际工作中解决工人最为迫切的需求，甚至多数地方的工会基层组织出现行政干部与工会干部双肩挑的情况。至1955年6月29日，中华全国总工会党组向中央递交了《关于工会工作和厂矿企业中存在着的有关群众的问题和我们的意见》，指出当时工会工作所存在的四个问题：首先是不关心和不解决群众生活中的实际问题；其次是工会工作缺乏民主生活，命令主义作风十分严重；再次是脱离生产的工会干部过多，工会无法及时和准确地了解职工思想、情绪和要求；最后是工会对违法乱纪、官僚主义、虚报成绩、贪污浪费、损害国家利益和工人阶级利益的现象并未起到应有的监督作用。此时部分工会站在职工的立场为职工说话办事，却被错误地批判为“经济主义”和“工团主义”，导致工会脱离职工群众且基本以生产为中心，无法履行工会的实际职责[125]。
1957年12月2日，中国工会第八次全国代表大会通过了《关于中国工会工作的报告》《关于修改中国工会章程的报告》和《中国工会章程》等决议，工会的组织原则由产业原则改为产业和地方相结合的原则。但从1958年“大跃进”开始，直至后来的“文化大革命”结束，中国的工会工作几近停滞。从1949年至改革开放以前，“经济主义”“工团主义”“工会消亡”的错误判断，以及“文化大革命”中“彻底砸烂工会”等错误，工会运动在此期间遭受严重挫折[126]。
总体来看，在计划经济体制下，工会在高度统一的政治体系中主要扮演着辅助的角色，工会的政治作用大于经济作用，活动方式以行政化和机关化的形式为主，对职工权利的保护作用未能得以发挥。曹凤月将其归咎于计划经济体制本身，由于职工的利益从属于国家和企业的利益，导致工会必然会依附于国家和企业行政[127]。另外，由于政府直接掌控劳动工作，工会必然仅能扮演企业党政辅助者的角色，存在于劳动管理体系之外。冯钢同样认为计划经济体制是阻碍工会发生效用的最主要因素，工会的行政级别同企业的行政级别相挂钩，职工福利由该企业的政府管辖机构的行政级别所决定，企业的利益并不依靠利润取得，反而来自保留的“闲置财力”：工会通过与企业“共谋”获得保留利润，导致工会越加依赖行政主管[128]。
（二）第二阶段：改革开放之初工会制度功能的恢复阶段
“文化大革命”结束直至1978年改革开放之初，中国工会的各项工作开始恢复。1978年10月11日，中国工会第九次全国代表大会的工作报告将工会的工作方针与经济建设为中心的工作思路相结合，并向1953年和1958年两次工会全国代表大会确立的“以生产为中心，生产、生活、教育三位一体”的工作方针进行回归。至1988年10月22日，中国工会第十一次全国代表大会将工会职能概括为维护、建设、参与、教育四项，提出要把发展生产力和维护职工的具体利益相结合。
李力东认为20世纪80年代中期之后，中国工会逐步加强维护职工利益，在此期间工会对于职工的劳动保护和社会保障工作的重视程度不断提升[129]。李力东通过梳理历年《中国工会统计年鉴》数据发现，基层工会劳动保护监督检查委员会的数量从1983年的5.96万个增长到1992年的13.18万个，基层单位劳动保护培训人数从1983年的196.59万人增长至1993年的605.84万人。1990年实行职工生活困难补助的基层单位数达到了32.02万个，接受困难补助的职工人数达到了1171.02万人。1985—1991年，开展扶贫工作的基层单位数量由3.76万个增长到7.37万个，接受扶贫的职工人数相应由42.13万人增长到69.64万人，脱贫职工人数由19.70万人上升至26.73万人。1978年至20世纪80年代末期，虽然非公经济在此期间得以发展，但总体上公有制经济始终处于绝对优势地位，因此市场化的劳资矛盾以及资方对劳方的剥削和压迫基本不存在。此时工会的角色和任务得以恢复，并主要表现为回到保护职工的权益上来。但也应认识到此时工会对于职工权益的保护尚处于初级阶段，主要是从生产安全及社会保障方面提供一些基本保障。
此外，常凯认为社会主义初级阶段的工人阶级内部主要存在的是管理者与被管理者之间的矛盾[130]。此时工会应该代表被管理者的利益，在管理者出现官僚化或者脱离被管理者的情况下，工会应能够主动调节矛盾。姚新章认为随着非公有制经济的发展和国有企业产权制度改革的推进，一些个体企业、私营企业、外资企业和改制企业的劳资合作关系没有得到真正体现，工会工作未得到有效开展[131]。此时非公有制或改制企业的工会组织若想实现“组织起来、切实维权”的工作方针，应当探索如何在社会主义市场经济体制下开展工会工作，维护职工具体的劳动权益、经济利益和政治权益。
（三）第三阶段：《工会法》《劳动法》颁发后工会制度功能的增强和调整阶段
1992年4月，中国第二部《工会法》得以颁布。随着中国社会主义市场经济体制的建设，非公有制经济打破了公有制经济的绝对主导地位，劳动关系的复杂程度不断增加，个体经济、私营经济、外资经济得以快速发展。特别是随着1994年《劳动法》颁布以后，中国工会工作进入新阶段，该阶段的主要任务是实现工会工作与社会主义市场经济体制的建设相契合。刘福元和常保芳认为社会主义市场经济体制改革目标的提出使得中国工会角色和性质得以明确[132]。
一方面，随着《工会法》《劳动法》的颁布，工会能够从多个方面履行保护职工利益的职能，例如借助《劳动法》从法律层面维护职工的合法权益，预防、调解和仲裁劳动争议，履行劳动法律监督义务，提供法律援助、培训和普法宣传工作。此外，随着社会主义市场经济建设的不断加快，职工下岗问题趋于凸显，工会组织也能够在维护下岗职工利益，对下岗职工进行再就业培训，提供再就业岗位方面扮演重要角色[133]。
另一方面，《工会法》的内容也存在与社会主义市场经济制度下的工会要求不适应等问题，并主要体现为以下3个方面。一是存在严重的工会经费和财产问题，部分单位不执行《工会法》的规定，拖欠、拒缴工会经费。工会的经费和财产也存在被随意挪用、调拨甚至被当作企业资金和财产冻结、查封、扣押的问题。二是《工会法》的覆盖范围不适应当时中国经济所有制的变化情况，部分《工会法》的条款仅适用于全民所有制和集体所有制企业，对外商投资企业、私营企业和股份制企业并未做出详细规定，导致工会制度在上述所有制类型的企业中存在无法可依、无法保障的问题[134]。随着外商投资企业、私营企业和股份制企业的劳资关系愈加紧张、劳资矛盾愈加突出，亟须加强工会在保护职工合法权益方面的功能，调动职工的积极性、主动性和创造性。三是《工会法》缺乏法律责任的相应规定，导致违反《工会法》的行为不能得到明确有效的法律惩处，《工会法》的执行受到较大影响[135]。
（四）第四阶段：21世纪以来工会制度的进一步调整和完善阶段
2001年10月27日，第九届全国人大常委会第24次会议通过了对《工会法》的修改，但总体上《工会法》存在的问题仍没有得到根本上的解决。随着2001年中国加入WTO，个体企业、私营企业和外资企业在经济结构的占比继续大幅提升，劳动关系的复杂程度继续增加，工作岗位的变换频率加快也引发了更多的劳动争议。对于国有企业来说，劳务派遣制用工形式的产生也进一步导致增加了国有企业劳动关系的复杂程度。工会如何才能在这种情况下维护职工权益成了21世纪工会制度的最大挑战。至2005年12月，全国总工会出台《关于加强协调劳动关系，切实维护职工合法权益，推动构建社会主义和谐社会的决定》，进一步强调新形势下维护职工权利的重要性和紧迫性。2010年７月，全国总工会又提出大力推进企业普遍建立工会组织，促进普遍开展工资集体协商的工作。
2018年10月22日，中国工会第十七次全国代表大会报告揭示了现阶段工会工作存在的问题：一是工会体制机制与劳动关系、职工队伍的新变化还不适应，还滞后于形势发展的需要；二是工会工作载体和手段还不够丰富，与职工需求存在一定差距，运用互联网开展工作的方式方法不够多；三是一些工会干部的改革意识和担当精神不够强，深入基层、服务职工的作风不够扎实，处理复杂问题的能力还有不足，做职工群众工作的本领有待增强；四是上级工会对基层指导服务不够到位，工会基层基础薄弱的短板需要进一步补齐。并继续提出未来的工会工作应加强保护职工权利的法律制度和修改，并推进积极的就业政策，同时做好供给侧改革过程中的职工转岗安置，推动用工规范管理[136]，落实劳动合同制度，完善企业工资决定、正常增长和支付保障机制，推动解决职工漏保、断保问题，开展安全生产、职业病防治工作。
值得关注的是，进入21世纪以来，中国工会制度建设也做出了新的探索。2015年11月《上海市群团改革试点方案》得以通过，工会改革试点工作在上海市宝山区顾村镇正式启动。2017年2月，总工会决定大力推广上海顾村工会建设经验。顾村经验得到认可和推广主要在于其释放了基层工会的活力[137]，一方面其对基层工会工作进行“瘦身减负”，将基层工会的任务聚焦于服务之上，解决了非公有企业基层工会“不敢”“不能”和“不愿”开展工会服务工作的问题；另一方面促使上级工会整合资源以完成基层工会不能完成的维护职能和服务职责，如帮扶困难职工、实现大病互助保险、进行职工培训与再就业帮助等。乔健认为上海工会制度改革的创新点在于通过巩固以往工会工作“群众性”较差的薄弱环节，通过体制外入会、建立基层服务工作站和公共社会服务组织提高了工会的覆盖面积，并加强了上级和基层工会的联系，通过分工合作实现了工会维护劳动关系和保障职工权利的功能[138]。
总体来看，进入21世纪以来，中国工会制度随着经济发展阶段的变化以及劳动关系的转变进行了功能的调整和制度的创新，并依然以维护职工的权利为主线，从多个角度对工会制度进行完善，并体现为劳动关系的预警机制、工资集体协商制度、三方调节机制、工会与政府的联席会议制度的运行，同时也在上海等地开展了工会制度创新的新探索。
二 中国工会制度改革的成效
进入21世纪以来，随着定量分析方法的兴起，国内涌现了诸多采用实证方法检验中国工会制度改革成效的研究。现有研究通过实证分析也证明，21世纪以来工会制度的实施在改善职工福利，保护农民工的权利不受损害，促进农民工人力资本水平的提升，降低工作性别歧视方面发挥了作用。
（一）工会制度的职工福利效应
姚洋和钟宁桦使用了中国12个城市共计1268家企业的大规模调查数据，对工会的职工福利效应进行检验，通过研究发现工会制度的存在能够显著提升职工的小时工资，提高养老保险的覆盖率并且降低职工的工作时长和强度[139]。通过进一步分析，他们发现工会制度的上述福利效应主要通过集体谈判和集体工资协议两条路径产生。杨继东和杨其静同样基于12个城市共计1268家企业的数据，通过实证分析再一次证明了工会制度存在职工福利效应，且同时发现了具有政治关联的企业能够抑制工会制度的职工福利效应，证明了工会的谈判能力会受到政治关联的压制[140]。李明和徐建炜进一步检验了参与工会对于不同类型职工福利的影响，其基于2009年北京等6省份的雇员—雇主匹配数据，在基本证明工会制度存在工资福利效应之后，进一步对不同技能职工从工会获益的程度是否相同进行检验，研究发现中等技能职工获得的工资福利效应相对高于低技能职工和高技能职工，并且低技能职工加入工会以后其工作时长得到了明显降低，此外不同所有制类型企业工会的福利效应也不尽相同，国有企业工会主要能够明显改善职工的工资福利，而私营、港澳台和外资企业的工会则主要能够明显降低职工的工作时长[141]。
（二）工会制度对农民工劳动权益的影响
21世纪以来，农民工已经成为中国就业群体的重要组成部分，但与此同时农民工群体也是组织化力量薄弱且利益频受侵害的群体。2003年总工会将维护进城务工人员合法权益作为工作重点。刘爱玉等使用2010年1522个农民工的全国性样本数据检验农民工加入工会是否能够得到劳动权利的保障，研究发现参与工会的农民工拥有更高的工资水平（比未参与的农民工高23%），并且其劳动合同签订、养老保险参与、医疗保险参与也同样更高，研究认为应当增强农民工加入工会的意识，吸引更多的农民工加入工会组织中，以保障合法劳动权益不受侵犯和损害[142]。李龙和宋月萍使用2013年流动人口动态监测调查数据对农民工参加工会的福利效应进行检验，同样发现工会参与能够显著提升农民工工资水平，通过进一步检验，发现这种工资福利效应主要来源于工会的合同保护效应和培训促进效应[143]。王秀燕等使用2014年全国流动人口监测社会融合专题调查数据，实证对比了工会和自组织对于农民工就业质量的影响，研究发现工会和自组织均能提高农民工的就业质量，并且工会的福利效应更加突出，总体上工会对于提高农民工就业质量和增加社会保障具有积极的促进作用，自组织则对降低农民工工作强度具有积极作用[144]。
（三）工会制度对性别歧视的影响
毛学峰等使用中国综合社会调查（CGSS）2010年数据进行实证研究，发现工会能够明显增加女性工资，降低工资的性别歧视，私营企业工会在降低工资性别歧视方面作用更为突出。总体上工会部门的歧视水平只有非工会部门的30%左右，私营企业工会部门的歧视水平只有非工会部门的13%[145]。袁青川使用2012年雇员—雇主匹配数据进行实证研究，发现工会企业能够明显降低工资的性别歧视程度，具体从职工类型来看，工会企业更有利于减缓中等收入的性别工资歧视[146]。
三 中国工会制度现存的问题及改进方向
在明确了中国工会制度改革取得的成效之后，也应看到新中国成立70年以来中国工会制度虽然在不断调整和完善，但仍然存在较多问题未能得到根本解决。孙中伟和贺霞旭认为中国工会只能保障劳动者的“底线型权益”，无法保障劳动者的“增长型权益”，同时兼具一定的“安抚性”[147]。中国工会在作用机制上主要影响劳动权益的机制是一种类似田间“稻草人”的机制，并非通过劳工垄断、集体谈判和集体合同机制予以实现。孙海涛认为工会的维权制度虽然存在，但是能够有效运行并发挥实际作用的仍然较少，集体协商制度在政府的指导下并未真正发挥效用[148]。职工对于工会组织的认同感并不高，当职工遇到权利遭受损害的情况，求助工会的比例仍然不高。游正林通过梳理中国工会改革历程发现，历史上中国工会工作始终处于一个两难的境地之中：工会的最基本职能正是在于密切联系职工群众，但实际上的工会工作却难以完成上述基本职能[149]。中国的“世界工厂”角色决定了中国拥有世界最庞大的工人阶级[150]，因而如何加强工会制度建设、将工会从上述两难境地解脱出来，发挥工会的实际功能，是现阶段中国工会制度建设中最为重要的课题。
赵健杰认为，工会对于职工权利的保护应将主动维权、依法维权、科学维权三种形式进行有机结合，方能实现“以职工为本，主动依法科学维权”[151]。孙德强认为，应从修改工会法、普及工会法法律知识、明确工会自身的性质和定位、回归工会维护职工权利的职能、重塑形象来吸引职工入会、工会主席职业化等方面完善工会制度建设[152]。刘一认为应通过革除不符合工会工作现实发展的落后做法，革除滞后于工会工作实践的理论观念，革除缺乏实践支撑的某些政策主张，对中国特色社会主义工会发展道路进行创新[153]。朱红认为经济新常态以经济增速变化、结构优化、增长动力转化为主要特征，劳动关系相应呈现出集体劳动争议复杂化、频率高的特点，工会应加强自身建设，维护劳动者合法权益，积极参与相关立法和争议处理活动[154]。