第五章 政治制度研究
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政治制度是指国家政权的组织形式及其制度体系，当代中国的政治制度主要包括作为根本政治制度的人民代表大会制度，以及作为基本政治制度的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度。中国政治制度的建构原则是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，“三统一”具体体现为四项政治制度之中。正是这“三统一”和“四制度”构成了中国模式的政治框架。[1]当代中国政治制度是中国政治学研究的重要内容，系统总结和梳理中华人民共和国成立70年以来当代中国政治制度研究的发展阶段、观点论争和研究特点等，不仅对中国政治学的学科发展有着重要的理论意义，而且对于理解中国政治制度的运行过程和发展趋势也有着重要的现实意义。
第一节 人民代表大会制度研究
人民代表大会制度为中国人民当家作主的根本途径和最高实现形式，是中国共产党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的实现形式，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要制度载体。作为中国的根本政治制度，它包含五个层级人民代表大会以及由它产生的其他国家机关，涉及各级政权机构的组成、职权、活动原则和相互关系，以及党与人大、人大与人民、中央与地方国家机构职能划分关系等的制度。
一 发展阶段及其特点研究
1949年以来，人民代表大会制度历经几十年的发展，在国家政治生活中发挥着重要作用。在发展阶段的划分上，学术界倾向于将全国人民代表大会制度发展历程分为四个阶段。第一阶段：1949—1953年，从中国人民政治协商会议和地方各界人民代表会议向各级人民代表大会过渡。第二阶段：1954—1966年，人民代表大会制度全面确立和初步发展。第三阶段：“文化大革命”的十年，人民代表大会制度遭受严重破坏。第四阶段：从中共十一届三中全会至今，人民代表大会制度得以恢复和发展。[2]
（一）1954年前：人民代表大会制度的形成
作为中国共产党领导人民在长期革命斗争中创造的一种特色政权组织形式，人民代表大会制度从苏维埃代表大会制度、参议会制度和人民代表会议三种制度过渡演变而来。1931年11月中华苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金召开，成立了中华苏维埃共和国临时政府，此时很大程度上采取的是苏联苏维埃代表大会制度，但并非全盘移植。在抗日战争时期，为了形成抗日统一战线，中国共产党领导的抗日根据地的政权建设由苏维埃代表大会制度转向参议会制度，这与国统区设立的参议会有所区别。例如在政权组织人员分配上，抗日根据地实行“三三制”原则，而国统区实行“一党专政”原则。解放战争时期，解放区参议会制度逐渐向人民代表大会制度转变。新民主主义取得基本胜利以后，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》，确定了新的国体与政体，与国体相适应的政体是基于民主集中制的人民代表大会制度。中华人民共和国成立初期，全国实行普选的条件尚未成熟，由中国人民政治协商会议和地方各界人民代表会议向各级代表大会制度过渡。1953年后，普选条件逐渐完善，各地逐级召开人民代表大会。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，标志着我国人民代表大会制度的建立。
（二）1954—1966年：人民代表大会制度探索前进
人民代表大会制度建立后前三年，人大工作展开了积极的探索。全国人大及其常委会通过了80多个法律、法令和有关法律问题的决定，审查批准了“一五”计划和年度计划、预算，决定了综合治理黄河的重大建设项目等，党中央非常重视人大工作并就完善人大制度提出相应的重要指导性意见。但“三大改造”完成后，人民内部矛盾凸显，加之“反右”运动在一定程度上堵塞了建言献策通道，关于人大建设工作的意见也被批判否定，立法工作基本停顿，监督工作也流于形式。从1957年下半年“反右派斗争”开始到1966年“文化大革命”的发生这九年多的时间里，全国人民代表大会共召开了六次会议，即一届全国人大第五次会议，二届全国人大第一、二、三、四次会议，三届全国人大第一次会议。全国人大常委会开会189次，其中，第一届全国人大常委会开会19次，第二届全国人大常委会开会137次，第三届全国人大常委会开会33次。从人大及其常委会召开会议的频次可以看出，人民代表大会制度的实际运行和作用的发挥与制度确立的头三年的整体趋势相比，呈现明显地下降与削弱，尤其到60年代中后期受到国内政治因素的影响，人大制度日益走向停滞。[3]
（三）1966—1976年：人大制度遭受严重破坏
在“文化大革命”期间，人大制度的规则体系遭到严重破坏，《中华人民共和国宪法》被搁置，人大制度失去了最根本的法律依据与基础。人大制度的组织体系影响颇大，国家审判机关等被取消，全国人大及其常委会以及地方各级人大活动停滞。而且人大制度中权力机关的作用也难以体现，国家经济预算等都未能提交全国人大审查批准。1966年7月，全国人大常委会第三十三次会议决定无限期延迟第三届全国人大第二次会议的召开，直到1975年才召开第四届全国人大第一次会议。在此期间的人民代表大会制度徒有虚名，而无其实。1975年召开的第四届全国人大一次会议，会议代表不由民主选举产生，采取“民主协商”选出。1976年四次人大会议以及1975年五次人大会议的任免，没有经过全国人大代表大会，这期间人大制度的运行并未按照制度的规定进行。
（四）1978年以来人民代表大会制度的重建与发展
中共十一届三中全会开创了人大制度建设和研究的新局面，“全党对社会主义民主和法制建设重要性的认识产生了一次历史性的飞跃，它为人民代表大会制度的建设和发展，奠定了良好的基础”[4]。1978年底，中共十一届三中全会提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的任务，并要求全国人大及其常委会把立法工作提上重要议程。1978年第五届全国人大一次会议和1982年第五届全国人大第五次会议，分别通过两部新宪法，1978年与1982年两部新宪法的出台以及在1982年宪法基础上的六次修订都为人大规则体系的重新确立及人大权威的树立奠定了基础。[5]在1982年的宪法中，对人大制度的基本内容做了全面规定。
改革开放之后，人民代表大会制度逐渐发展完善，在立法、选举、人大职权等方面做了大量的相应改革与创新。人民代表大会制度适用性、健全和完善人民代表大会制度的途径、人民代表大会制度改革发展、改进人大代表工作、提高人大代表素质等主题成为研讨热点。进入21世纪以来，学界对人民代表大会制度的研究越来越多，各类研究团体、研究机构相继成立，研究的议题更为广泛，研究的问题愈加具象化。人大与执政党关系、人大与“一府两院”关系、人大选举、人大监督、人大代表专职化、地方人大作用发挥等成为研究重点。
二 人民代表大会制度研究的主要议题
（一）人大与执政党：从二元解释到三者有机统一
在人大与执政党的关系研究方面，总体是从“孰高孰大”的二元解释逐渐过渡到“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”的学理解读，更加重视党的领导地位和方式与人民代表大会制度优势发挥的互动研究。如王贵秀曾指出党绝不能置身于宪法和法律之外，更不能凌驾于法律之上，从这个意义上来说人大高于、大于党。[6]执政党的权力属于人民权力的一部分。在国家事务中，人大的权力是至上的，人大也高于一切政党。党一方面要在政治上指导人大的工作，一方面又要遵守人大通过的法律与决定，亦即党的意志既要体现人民意志，又要服从人民的意志。[7]朱光磊从执政党的角度指出，党的组织与人大的关系为：党对全国人民代表大会的工作实行政治领导，党又在宪法和法律的范围内活动，其中关键是党的领导地位与作用。[8]刘靖北指出“党与人大的关系才是最根本的党政关系”。中国共产党领导执政的重点应当放在国家权力机关上，而不是放在国家行政机关上，主要是领导国家政权而不是具体管理国家的行政事务。[9]这种党政关系的实质就是执政党如何领导并掌握国家政权，实现执政党对国家和社会的有效领导和治理。[10]党对人大的领导主要是政治、思想和组织领导，即通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用来实现；中国共产党在法治国家作为一个整体；既是领导党，又是执政党，一身二任，责任重大，唯有来自人民授权的人大对其进行监督，才具有最高的法律效力性。陈伟指出这一规范关系是基于权力与权威的明确区分，按照权力与权威分立互补而统一于宪法的政体设置，可以实现人民民主与党的领导、依法治国的有机统一。[11]陈家刚从立法工作中考察党与人大的关系，他认为在立法工作中，党的领导不是包办代替，而是宪制性的、重大的问题由党中央来把握。这体现的就是一种政治性的、方向性的领导。这种领导是政治性的、方向性的领导，人大主导与党的领导有可能相得益彰，人大主导立法会促进党的领导，反过来党的领导也会保障人大对立法工作的主导。[12]
（二）人大与“一府两院”：从单向主从关系到双向互动关系
从法律关系来看，人大是权力机构，产生“一府两院”执行机关，研究者不但探讨了人大与“一府两院”之间监督与服从的关系，也更加重视研究其间既监督又支持的互动关系。程竹汝认为作为权力机关的人大与“一府两院”的关系是单向的主从关系，是抽象的政府权力与具体的政府权力的关系，是授权与职责的关系，是监督与负责的关系。[13]彭春成认为人大对“一府两院”的监督主要是法律监督和工作监督：法律监督是监督其执法情况，工作监督主要包括审议其工作报告，提出质询、询问，提出建议、批评意见和任免干部等。[14]尹汉华指出人大选举产生政府，政府对人大负责并报告工作，人大对政府工作实施监督，人大与政府是产生与负责、监督与报告的关系。人大选举产生和监督政府，政府直接对人大负责。[15]张鹏、陈建智运用博弈论的方法分析了人大和“一府两院”监督与被监督的关系。[16]在对政府的财政监督上，任喜荣认为人大预算监督权力的发展正在逐渐改变着人大与政府之间的权力关系，人大制度框架下的公共权力关系结构的法治理想逐步走向现实，预算监督与财政民主体现着人大预算监督权的成长。[17]林慕华、马骏认为加强地方人民代表大会预算监督不仅有助于深化预算改革，而且有助于进一步完善人民代表大会制度和社会主义民主。[18]
（三）人大选举制度改革：从强调协商酝酿到引入适度竞争机制
在我国的人大代表选举实践中，长期以来是以强调组织意愿、依靠协商和酝酿程序为基础的，诸多学者倡导引入适度竞争机制促进人大选举制度的完善。如有人主张扩大直接选举，缩小间接选举；合理确定代表名额，加强人大效能；将竞争机制引入人大代表选举；实行小选区制。按选举法规定，选区划分，有按居住地划分和按生产单位、事业单位、工作单位划分两种情况。[19]邹平学指出完善代表选举产生机制的路径选择：一是完善现行代表的选举程序，包括改进和健全现行代表候选人的提名程序、增强选举的竞争性和公开性、适当推行与扩大界别选举制、改革代表名额分配办法、区分选举权和被选举权等环节；二是适时扩大直接选举的层面，直至最终实现全国人大代表的直接选举。[20]而王勇则提出竞选制和专职代表制是构建人大代表选举监督体系的制度平台。[21]刘欣、朱妍通过运用实证研究方法指出阶层利益不但是联系阶层地位与投票行为的机制，还通过阶层认同阐明阶层地位与投票行为间的因果关联；阶层政治论是分析当前中国民众政治参与的一种有效理论工具。[22]陈文、胡胜全认为人大代表选举制度的改革向度应从“组织确认”向“有序竞争”转变，增强产生正式候选人程序的公开性，健全候选人与选民见面制度，适当引进竞选机制，逐步扩大直接选举范围，促进人大代表专职化。[23]
但是近年来“辽宁拉票贿选案”和“衡阳贿选破坏选举案”两个案件发生后，贿选问题引起了学术界的反思。秦前红指出辽宁贿选案不仅是一个重要的公共事件，同时也凸显地方人大制度运行的诸多法律问题。必须客观分析贿选形成的原因，并在立法上明确界定贿选的意涵和问责措施；进一步规范临时筹备组的运作程序；优化人大代表的选举和结构制度。[24]房宁则强调指出，只有强调选举民主和协商民主相结合，才能保证我们的决策不为个别利益集团所绑架、不退化为一种利益博弈，人大代表的选举要从国家整体利益、长远利益、根本利益来考虑，综合决策。这样，人民代表大会制度的优越性才能发挥出来。[25]
（四）人大代表的代表性：从兼职代表制到专职代表制
人大代表作为全体人民利益的代表者，在行使人大代表职权时发挥着至关重要的作用。所谓人大代表的代表性，表现在两个方面：一是人大代表所代表的人民的全面程度；二是人大代表履行代表职责的有效性。[26]人大代表的两个代表属性表明了人大代表的产生和人大代表的履职。在现实运作中，学者普遍认为我国人大代表存在代表性不强的问题，使得人大代表表现出“符号性”。
从人大代表的代表性来看，按阶级和身份确定代表结构已经不能够完全适应社会发展现状，现行法律对人大代表的城乡比例规定不尽合理，少数代表缺乏应有的代表意识，相关法律制度不够完善，人大代表专职化程度低。[27]从角色定位来看，在兼职代表制下，人大代表容易发生经常性的角色冲突，无法对代表身份形成稳定的角色预期，故而在实践中往往导致代表身份的“符号化”；而在专职代表制下，人大代表必然会对其代表身份形成较为稳定的角色预期，容易产生较强的角色认同感，从而在实践中保证代表身份的“实质化”。[28]周燕指出我国实行人大代表专职化的可行性包括政治生活的新内容，要求人大代表实现身份的专职化转型。社会分工与专业化倾向日益凸显，要求代表的专职化。[29]邹平学认为通过完善代表的生活保障权、言论免责权、人身特别保障权的保障制度，完善代表执行代表职务的时间和物质保障措施，引进和配置专职助理将有利于健全和完善人大代表执行代表职务。[30]张瑞存认为完善人大代表专职化要逐步改变代表的选举方式，变间接选举为直接选举。加强人大常委会和专门委员会的建设。减少行政机关和司法机关的代表的人数和比例，提高人大代表的地位，切实保障人大代表行使职权。[31]殷焕举、李晓波指出完善现行的人大代表专职化的路径选择有：逐步减少人大代表数量，推进人大代表专职化进程；逐步改变代表选举方式，变间接选举为直接选举；逐步建立并不断完善专职代表任职保障制度；逐步健全人大代表履职监督机制。[32]
（五）人大监督功能的发挥：从形式化监督到实质性监督
创新人大监督制度是坚持和完善人民代表大会制度，发展社会主义民主的必然要求。第十届全国人大常委会第二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》自2007年1月1日起施行，对人大监督的创新提供了契机。学界通过回顾梳理人大监督机制存在的问题，指出人大监督的创新亟须制度化。就当前来看，我国人大监督体制并没有理顺，监督程序并不完善，人大监督文化并没有形成，从而制约了我国人大监督制度功能的充分发挥。[33]制度化以及程序化建设对监督权的运用至关重要。[34]人大监督的改革和重构要从本质上得到突破，如重构的话就应在各级人民代表大会及其常务委员会中设立监督委员会；改变审计和反贪污机构的隶属关系，即由各级人大常委会领导；健全监督的保障机制。[35]目前人大监督不力的问题，实际上是人大监督权威缺失的问题，而人大监督权威的缺失既与监督法律不完善和体制不健全有关，也与政治文化建设滞后有关。[36]加强人大监督亟须程序支持，没有程序保障，法律上的权利可能是一纸空文，人大监督权程序化才是当务之急。[37]有学者主张将强化公民监督同人大监督结合起来，呼吁建立人大监督专员制度，以此完善和创新我国公民的监督机制。[38]加强人大监督的工作，需要从人大代表的专职监督、监督工作的常态化、监督程序的制度化等方面系统推进人大监督制度创新。