第二节 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度研究
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中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中华人民共和国政权建立的政治前提和基础，是我国的国体即人民民主专政的制度表现，是我国政治体制基本原则即民主集中制的有机组成部分，是中国特色的社会主义政党制度，是社会主义民主的基本形式之一。1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，通过了具有根本大法性质的文件——《共同纲领》，从政治上确认了这一制度作为基本政治制度的地位。1993年，八届全国人大一次会议根据中共中央的提议，把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度载入宪法，明确为我国的四项基本政治制度之一。
一 发展阶段研究
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度经过70年的发展，已经由最初的探索期走向了当前的成熟期。学术界对这一制度70年以来的发展阶段进行了不同的划分，其中具有代表性的有三阶段论[39]与五阶段论[40]。结合这一制度发展的现实情况，可以将这70年的发展划分为三个阶段，即初创阶段（1949—1978）、制度化建设阶段（1978—2012）以及制度优化阶段（2012年至今）。
（一）初创阶段
1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开以及《中国人民政治协商会议共同纲领》的通过，正式将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在法律上加以确认。随着1954年第一届全国人民代表大会的召开，全国政协完成了协商建国的使命，随后人民政协作为统一战线的组织继续存在和发挥作用。1956年4月，毛泽东在《论十大关系》的讲话中对“党和非党的关系”做了论述，同年，中共八大确立了“长期共存、相互监督”的八字方针，明确了多党合作和政治协商制度的地位和作用。在此期间，涉及国计民生的重大问题都在人民政协进行政治协商，各民主党派在各种社会改革运动、抗美援朝斗争、协助政府动员人民参加社会建设、巩固和扩大统一战线、进行思想改造等工作中都发挥了重要的作用。1949年起至“文化大革命”前，各党派间定时召开“双周座谈会”32次，[41]毛泽东等中央领导人与各民主党派代表及民主人士还通过书信往来、会谈等形式进行交流沟通。但从1965年开始，受“反右”运动及“文化大革命”的影响，中国人民政治协商会议中断长达13年之久。
（二）制度化建设阶段
“文化大革命”结束后，全国各省市区相继召开了新的一届政协会议，1978年五届政协一次会议的召开标志着全国政协正式恢复工作。在这一阶段，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度取得了四个方面的发展：一是将民主党派界定为社会主义性质的政党。1979年，邓小平在统一战线工作会上首次使用“多党合作”并提出“新时期革命的爱国的统一战线”的概念，这为改革开放以后民主党派的建设与发展指明了方向。二是指导方针的变化。1982年，中共十二大报告确立“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”作为多党合作的“十六字方针”，这是多党合作制度在理论发展上的又一重大进步；三是将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立为基本政治制度；四是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的制度化、规范化和程序化。
（三）制度优化完善阶段
中共十八大以来，新型政党制度作为马克思主义政党制度中国化的最新成果被赋予了新的时代内涵。将坚持党的领导作为根本保障，将加强党派自身建设和参政议政能力建设作为必要手段，将运行机制的制度化、规范化和程序化作为基本途径，将弘扬制度自信作为长远目标。[42]在运行机制方面，进一步明确了多党合作、参政议政、政治协商和民主监督的主要内容和形式；在加强民主党派队伍建设方面，党始终把团结培养党外代表人士作为党和国家工作全局的重要方面。
二 中国政党制度的内涵与特点
（一）制度内涵
关于这一制度的内涵，存在着三种不同的观点：一是两种制度论，即认为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度本质上是两种制度，即规范党派关系的多党合作制和中国共产党领导的政治协商制度；二是政协协商制度论，即中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中“党的领导”和“多党合作”的本质都是“政治协商制度”；三是中国特色社会主义政党制度论，即认为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度本质上规范的是多党合作关系。多数学者持第三种观点，认为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国特色的新型政党制度，之所以在多党合作后面加政治协商是因为我国多党合作的主要内容是政治协商，且中国人民政治协商会议是多党合作的重要组织形式。[43]但是有一种观点认为对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度身份的表述不同，其功能也存在差异。[44]
（二）组织载体
有关人民政协在政治协商过程中的地位还未达成共识，有三种代表性观点：一是人民政协是政治协商的主体；[45]二是人民政协是政治协商的载体；[46]三是人民政协既是主体也是载体，即人民政协政治协商具有双重属性，作为政治协商载体时，协商主体包括政党、政府、人大、民主党派和群众团体；作为政治协商主体时，人民政协主动与政党、政府和人大进行政治协商。[47]多数学者认为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的组织载体是中国人民政治协商会议（简称人民政协），包括全国委员会和地方委员会。但各民主党派及无党派人士并不只有通过人民政协这一个途径发声，还可以直接与党的各级组织通过民主协商会、谈心活动等方式进行党际协商，参政议政。与此同时，江苏、浙江等很多省市探索建立了乡镇（街道）政协工作委员会，街道政协工委的设立为探索基层政治协商做出了有益的探索。
（三）五大要素
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度研究的要素包括政党领导、多党合作、政治协商、参政议政和民主监督。这五大要素提供了中国政治生活中所需的领导、合作、协商和监督四种功能。[48]对这五大要素的实践及理论研究构成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度研究的主要内容。其中，坚持中国共产党的领导是中国共产党和各民主党派合作的首要前提；多党合作是制度的重要内涵；参政议政、政治协商和民主监督是人民政协的三大职能。
一是中国共产党的领导。中国共产党的领导是政治领导，不是组织领导，各民主党派与中国共产党一样享有法律地位上的平等性、组织上的独立性。中国共产党对各民主党派的政治领导，具体是在政治原则、政治方向和重大路线方针政策上的领导，领导的基本途径是政治吸纳，基本方式是宣传教育和协商。
二是多党合作。多党合作主要表现在三个方面：在政党关系上，民主党派是合作党不是反对党；在党政关系上，民主党派是参政党，不是在野党或执政党；在政党的社会或政治属性上，民主党派是中国特色社会主义性质的政党。[49]多党合作的发展趋势与目标是政党关系和谐，重要内容是参政议政，[50]既包括在政治、经济、文化和社会领域的团结合作，又包括在国家政权中的合作共事。[51]
三是参政议政。参政议政的主要内容和途径有：其一是党际协商；其二是各民主党派成员以人大代表身份行使国家权力；其三是各民主党派成员担任政府及司法机关的领导职务；其四是各民主党派成员参加各级中国人民政治协商会议，这是最主要的途径；其五是参政党服务社会，通过直接服务民众的方式参与国家政治生活。[52]
四是政治协商。其主要内容包括：其一是各协商主体“在”人民政协协商，“由”人民政协发挥组织和协调作用；其二是人民政协协商民主的参与主体包括9个政党和无党派人士、56个民族、5大宗教等34个界别，其中中国共产党起核心领导作用；其三是全局性、战略性问题是政协协商的重要内容；其四是在决策之前和决策执行之中进行协商。[53]与此同时，“双周协商座谈会”[54]、网络议政平台[55]等创新形式在近年来也在政治协商工作中发挥了重要作用。
五是民主监督。民主监督是一个广泛的范畴，政治协商和参政议政是实现民主监督的具体方法。[56]在内容上包括关注公共政策的制定和执行以及公共权力正当运行的人民政协民主监督，政党之间的党际政治监督两个方面。[57]关于民主监督的途径，民主党派以人民政协为载体，通过政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等形式对公权力进行监督。
三 中国政党制度的完善与发展研究
（一）从制度确立转向制度化、规范化和程序化研究
自1949年颁布《共同纲领》确立中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以来，中央及地方各级党政部门、各民主党派及人民团体、各级政协组织等制定的文件规章数量众多，[58]全面提升了制度化、规范化、程序化的深度和广度。在地方层面，各省市党政部门、人民政协因地制宜，开展了系列实践创新。但目前多党合作和政治协商制度的制度建设还不够健全。在制度化建设方面，一是现有一些制度过于宏观、不太具体、操作性不强，[59]在程序制度建设方面需要重点加强；二是随着社会主义民主政治建设的深入，已有的制度不能完全指导实践的，需要在实践中继续完善。在规范化建设方面，一是完善多党合作和政治协商制度的规范体系；二是拓展、细化、明确政治协商、民主监督、参政议政的内容和程序；三是明确或量化相关文件、规章等中的模糊性概念。在程序化建设方面，一是要革除重实体、轻程序的偏见，准确把握程序化建设的原则，明确程序化建设的重点，增强程序的“刚性”;[60]二是对参政议政、政治协商、民主监督的时间、顺序、方式、步骤，尤其是时间和顺序做出明确的规定。
（二）从三大职能转向人民政协有效履职研究
参政议政、政治协商、民主监督是人民政协的三大职能。它们之间相互依赖、相互补充，并不是单独存在并发挥作用的，三者在独立运行中融为一体。[61]其中民主监督职能较参政议政和政治协商相比，功能有所弱化，在实践中趋同于参政议政，是目前民主监督研究面临的最大难题，除此之外新时期人民政协面临职能拓展的需求。
一是完善现有职能需求。总的来说，人民政协三大职能的有效发挥受阻，其原因主要表现在对人民政协的重要性认识不足，人民政协功能规范缺乏法律规定与授权，人民政协界别及其成员构成不尽合理三个方面。[62]而在三大职能的具体运行过程中，又分别面临不同的挑战，其中，参政议政与政治协商的规范化、程序化有待突破，对参政议政与政治协商的主体、内容、标准、程序等规定比较模糊、不清晰、不科学，导致具体实施过程缺乏规范性的指导。民主监督功能弱化，基层政协民主党派缺位情况比较普遍，[63]而其中最根本的原因在于包括监督对象制约机制、监督主体考核机制、与其他监督形式的协调机制等在内的民主监督机制不够健全。
二是新时期人民政协职能拓展需求。新的历史条件下，社会结构转型、发展民主政治的需要、团结与民主两大主题也被时代赋予了新的内涵，这些变化日益要求人民政协在完善现有参政议政、政治协商、民主监督职能的基础上，扩大职能范围。拓展民意汇聚职能，密切与社会各界的联系，搭建各界利益表达的平台；拓展舆情分析职能，对社情民意进行系统的专业化分析，努力成为高层次的、非常权威的舆情分析预报中心；拓展协调关系职能，发挥人民政协广泛代表性和包容性的优势；拓展党派合作职能，各党派可以就共同关心的问题在政协开展协商讨论，并通过政协信息发布平台表达政见，适时在政协向其他党派通报本党派重大事项和工作情况。[64]随着中国的崛起和对外开放的进一步扩大，人民政协的公共外交职能应当受到重视，[65]在发挥人民政协优势的同时，亦可以彰显中国特色社会主义政党制度的独特魅力。
（三）从民主党派自身建设到发挥民主党派参政议政作用研究
中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度决定了各民主党派自身建设是在中国共产党政治资源配置的框架内进行的，这个框架随着社会环境的变化收缩或扩张，民主党派在这个框架内活动。中国共产党作为执政党，拥有对国家大政方针和任用重要干部的主导权，是政治资源配置的主导，但要维持多党合作的政治格局，首先要保证各民主党派有一定的政治资源，特别是人才资源；[66]其次，需要进一步提升民主党派的履职能力和效力。
1.各民主党派的政治资源
民主党派拥有丰富的政治资源，并具有以知识分子为主体的智力资源优势、以爱国主义为核心的精神资源优势和联系广泛的社会资源优势。[67]各民主党派的政治资源主要包括两个方面的内容：一方面是民主党派本身所拥有的智力资源、精神资源和社会资源；另一方面是在多党合作格局下，有效发挥民主党派参政议政、政治协商和民主监督，中国共产党为各民主党派配置的制度资源、功能资源、组织资源、政策资源等。
在政治资源配置方面，《宪法》对民主党派的政治资源做了初次分配，但是我国没有专门的《政党法》，从软法的视角分析，执政党的文件政策及参政党规范本党派组织和活动的章程、规则、原则等对民主党派的政治资源做了再次分配。[68]70年来，虽然民主党派绝对人数在增长，但是执政党对民主党派的资源配置还处在“量”的扩张阶段，民主监督与参政议政的界限不清，不能完全适应国家治理的需要，因此，要创新党派干部选用机制，建构党派监督的制度平台，完善民主监督机制，拓宽渠道，让民主党派参与社会管理。[69]在权力资源配置方面，必须要合理配置民主党派政治资源，扩大监督权力资源的比例，在资源配置方式方面引入竞争机制，在资源配置手段方面纳入法律制度。[70]与此同时，面对不断增长的新兴社会阶层，各政治主体之间应合理分配政治资源。
2.各民主党派能力和效力研究
改革开放以来，随着社会结构的改变，各民主党派的社会基础向两个向度拓展。一方面是社会转型中出现的非公有制经济人士和自由择业知识分子等新社会阶层，成为民主党派组织发展的最主要社会基础；另一方面是政党组织的分布区域从“大中城市”逐渐转向“县（市）城区”。[71]社会基础的改变及社会主义民主政治的持续推进，各民主党派履职能力的提升和效力的发挥面临着来自各方面的挑战。
一是民主党派的代表性面临失衡、趋同和虚置的挑战。在社会转型期，民主党派面临代表性失衡，即代表过度与代表缺失；代表性趋同，即政党趋同、界别模糊与重复代表；代表性虚置，即形式代表与实质代表的悖论三大挑战。[72]
二是民主党派队伍建设问题及后备储备干部不足。主要表现在缺乏系统科学的选拔、推荐、培养、使用机制，队伍结构不合理，队伍综合素质有待进一步提高。[73]需要从思想建设、人才队伍建设、组织建设和制度建设四个层面，尤其是人才队伍和干部队伍建设入手，从民主政治发展的战略高度整体推进民主党派队伍建设。[74]
三是民主党派的影响力无论在历史上还是现实中都一定程度上出现下降趋势，制约了民主党派作为中国特色社会主义参政党作用和功能的充分实现。[75]同时由于民主党派履职的制度化、规范化及程序化建设不完善或缺失，进一步制约了民主党派履职能力和效力的有效发挥。