第三节 民族区域自治制度研究
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民族区域自治制度作为我国的四项基本政治制度之一，对于维系多民族国家的完整统一与和谐安定，发挥了重要的作用与价值。截至2019年底，我国共建立了155个民族自治地方，包括5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗）。55个少数民族中，已有44个建立了民族自治地方，实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71%，民族自治地方面积占全国总面积的64%，与此同时，还建立了1173个民族乡，进一步丰富和完善了民族区域自治制度。民族区域自治制度在国家的政治生活中发挥了重要的团结稳定促进作用。
一 发展阶段及其特点研究
民族区域自治理论的形成发展有其清晰的脉络可循，我国学术界的主流观点是将民族区域自治制度的创立与发展划分为三个阶段，即创立和初期探索阶段（1949—1965）、曲折前进阶段（1966—1977）以及逐步完善阶段（1978年至今）。
（一）创立和初期探索阶段
民族区域自治这一思想早在中国共产党开展国内革命战争时期即已形成。1941年5月1日颁布的《陕甘宁边区施政纲领》第17条即指出“依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区，尊重蒙、回民族的宗教信仰与风俗习惯”，这标志着民族区域自治制度作为中国共产党主张的解决国内民族问题的制度化设计正式形成。1947年5月1日，内蒙古自治区的成立标志着民族区域自治制度的正式实施。随后，在省一级的层面，还有4个民族自治地方先后成立：1955年10月1日成立新疆维吾尔自治区；1957年7月15日成立宁夏回族自治区；1958年3月5日成立广西僮族自治区，后于1965年10月12日改为广西壮族自治区；1965年9月9日成立西藏自治区。与之同时，地市级、县级民族区域自治地方陆续建立，民族区域自治的政治构架基本形成。
（二）曲折前进阶段
“文化大革命”期间，受到极“左”思想的影响，民族工作让位于阶级斗争，少数民族地区的武斗事件，以及少数民族干部被迫害，使得民族区域自治权利在实际上被弱化。特别是1975年通过的宪法删去了关于“各少数民族聚居的地方实行区域自治”的硬性规定，使得民族区域自治制度的法律地位得以动摇。在这一时期，民族区域自治制度受到了严重冲击，实际上处于接近停滞的状态。
（三）逐步完善阶段
改革开放以来，随着民族政策的落实，民族区域自治迎来了新的发展。1984年颁布《民族区域自治法》标志着民族区域自治制度法治化的形成；2001年民族区域自治法做出修订，将民族区域自治制度明确为国家的基本政治制度之一，从而奠定了这一制度在中国国家政治生活中的重要地位；2005年发表的《中国的民族区域自治》白皮书将民族区域自治称为基本国策，使这一制度的地位达到了一个新高度。
二 关于民族区域自治权的探讨
自治权的落实在民族区域自治制度全面实施的过程中具有突出的意义，体现在政治、经济、文化和社会生活的各方面。自治权作为民族区域研究的重点，历来受到学界的青睐，主要涉及以下几个维度：范围及特点、自治权的性质、自治权的行使等。
（一）自治权的范围及特点
自治机关的自治权是指民族自治地方的人民代表大会和人民政府，根据本民族、本地区的情况和特点，自主地管理本民族、本地区的内部事务的权利。[76]具有三个基本的内涵：一是在国家（或成员邦）宪法框架内的制度；二是民族自治和区域自治的有机结合；三是通过自治机关行使自治权来实现的。[77]行政自治权运行是与一般地方政府的行政执法权、行政管理权交织在一起的，充分体现了“民族自治与区域自治结合”的特点。因地理位置偏远等历史原因，大多数少数民族地区无论在教育、经济、文化等方面都处于相对落后的状态，自治权所起的补救作用也是加速其经济发展的助推器。
（二）自治权的性质
关于自治权的性质，学术界主要有三种观点。一是权力论。法律法规明确规定的，由自治机关根据法律规定的原则，并结合当地民族的政治、经济和文化特点，自主地管理本地方、本民族内部事务的一种特定权力。[78]二是权利论。是国家授予民族自治地方自治机关的一种附加于地方国家机关职权基础上的特殊权利，是实行区域自治的少数民族管理本民族内部事务的权利。[79]既是国家根据统一和自治原则赋予民族自治地方的权利，也是自治民族根据统一和自治原则应该享有的权利。[80]三是权力与权利统一论。自治权具有权利性和权力性的双重属性。从权利属性的视角看，民族自治地方政府自治权是国家法律赋予民族自治地方政府政权机关的法定权利。从权力属性的视角看，自治权对于民族自治地方政府权力机关来说，又是一种行政性的权力和职权。[81]总而言之，民族自治权具有自主性与从属性、区域性与民族性、权力性与权利性、共享性与独享性、原则性与灵活性相统一的二重性特征。[82]
（三）自治权的行使
自治地方的自治权均由自治机关来行使，关于自治民族领导干部代表谁行使自治权的问题，有两种不同看法：一种是认为自治民族的领导干部首先是代表本民族行使自治权，因此要保障自治民族的特殊利益。另一种则是认为当前的民族分布特征是大杂居小聚居，一个民族地方往往居住着多种民族。自治机关的领导干部首先是代表自治地方境内的各民族行使自治权，保障各民族的共同利益和平等权利，在此基础上，适当考虑照顾自治民族的特殊利益。[83]我们认为，自治权应当属于民族自治地方的全体各族人民，民族共同体使得各族人民早已心心相连。
面对当前诸如社会结构、社会需求、社会状态、外部环境、发展方式的不断变化，如西部大开发战略的部署实施，使得民族区域自治中自治权的落实问题更加突出。自治权行使不到位和流失主要表现为制度环境不健全，[84]上级国家机关、民族自治机关及其他地方政府机关之间的关系问题，自治机关存在的政治体制问题，自治地方资金、技术、科技干部和人才缺乏，[85]贫困面大，教育科技都很落后，宣传不够，《民族区域自治法》难以兑现，[86]民族自治地方公民的自治权意识淡薄[87]等问题。总而言之，民族区域自治权是衡量民族区域自治是否实现的唯一标准，但实践中民族区域自治制度的非内生性、民族自治地方财政的非自足性、自治机关的双重性以及自治权的非彻底化等因素，严重影响了民族区域自治权的有效行使和落实。[88]
自治权是民族区域自治的核心要素，自治权的有效行使体现了民族区域自治制度的优越性。少数民族多位于祖国边疆，经济发展较于东部而言受到过多的限制。因此民族区域自治地方落实和行使自治权，思想上，要进一步转变思想，树立和增强自治观念；行动上，充分利用西部大开发机遇，加快民族区域自治地方的经济发展，加强民族区域自治地方自治机关建设，提高自治机关行使自治权的能力和水平。[89]此外，中央层面还应积极推进民族区域自治补充体系建设，完善民族区域自治政策。
三 民族区域自治制度研究的其他议题
（一）民族参与观：从“民族自治”到“民族共治”
实行民族区域自治制度的一个重要前提是在哪里设立民族区域自治。根据历史情况及实际情况，将民族自治地方确定为自治区、自治州、自治县三级。民族自治地方体现多元，首先，自治区的民族构成体现“多元”，每个自治区均非单一民族自治区，而是多民族共同在“区”中行使自治权，体现了“多元一体”的民族政治格局。[90]
民族共治是民族区域自治制度的本质特征。所谓民族共治，就是在国家统一的前提下，由各民族共同造就的以共和为目标，以权益平衡发展为取向，以民族关系良性互动为核心的政治结构、运作机制和实现工具。包含两个层面：一是各民族对国家的共治；二是有关民族对民族杂居地区的共治。[91]主要有以下几种观点：一种观点认为中国各民族大杂居小聚居的分布特点决定了民族共治。民族自治是民族共治的前提，自治权利是民族共治的核心，民族法制是民族共治的关键。[92]不少学者认为“民族共治”是一种新的理论高度并表示赞同。[93]另一种观点认为从现实条件上看，民族共治缺乏现实生存的土壤，民族区域自治与民族共治并非共存的关系。[94]
（二）央地关系探讨：从“中央—自治地方”关系到“中央—地方”关系
我国的民族自治地方与国家的关系是特殊的地方与中央的关系，其特殊性体现在民族自治地方的政治、经济和文化等方面，且必须接受中央的集中统一领导，执行国家的法律、政策。[95]中央与民族区域自治地方之间事实上同时存在两种不同的关系：一是民族区域自治地方作为地方政权与中央构成一般意义上的中央与地方关系；二是民族区域自治地方作为自治机关与中央构成中央与自治地方的关系。[96]民族关系的基本类型有三种，分别为少数民族与国家的关系、少数民族与汉族的关系、各少数民族之间的关系。[97]
很多学者在这种特殊的关系背景下研究制度运行的情况，如财政自治权、行政管理、政治文明建设、民族关系及治理模式等，并结合具体的民族地区由表及里，深入分析。例如以宪法和《民族区域自治法》为依据，探讨“有条件的地方”省直管自治县的优越性，提出以赋权的方式有效解决城镇化进程中自治县面临的制度困惑。从央地关系视阈探讨民族区域自治的配套立法。
（三）法制化建设：从法制建设到法制体系形成
将民族区域自治建设纳入法治轨道是依法治国、建设社会主义法治国家的基本要求。当前民族区域法制建设的研究主要围绕法制化进展、民族地区立法、自治条例和单行条例、民族自治地方立法变通权、民族区域自治配套立法展开。
1.民族区域自治的法制化进展
民族区域自治法制建设大体上经历了新民主主义革命时期的自治法规建设、中华人民共和国成立初期的民族区域自治法制建设、1982年宪法颁布以来的民族区域自治法治三个重要的发展时期。[98]2001年全国人大常委会修改的《民族区域自治法》、2005年制定的《民族区域自治法》配套行政法规以及2006年全国人大常委会对《民族区域自治法》的贯彻实施都推动了民族区域自治的法制化进程。改革开放以来，自治机关领导干部和一般公职人员的素质明显提高，在上级国家机关的财政支持、对口支援、实施专项计划、加强基础设施建设、扶贫攻坚等政策支持，以及区域内各民族人民的共同努力下，民族地区呈现新样貌。因此民族区域自治法制应不断完善，以适应各种外部条件的变迁，适应建设社会主义法治国家的要求。完善民族区域自治法制，一要加强配套法规建设，促进民族区域自治法的实施；二要协调各层次立法，强化民族区域自治法律法规体系的逻辑统一性；三要建立健全监督机制，保障民族区域自治法律法规的实施；四要注重“主体”需求，发挥少数民族群众在法律制定和实施中的能动作用；五要吸收借鉴国际经验，推动民族区域自治法制与国际接轨；六要强化法治观念，实现调整民族关系、处理民族问题。
2.变通立法权研究
由于变通权与千差万别的民族习惯相呼应、与民族社会发展状况相适应、与社会转型时期社会矛盾的特点相适应，因此民族自治地方立法变通权具有重要意义，它是民族自治地方立法的特殊权力。当前相关研究主要围绕变通立法权的概念解析、法理解析、价值蕴含、立法路径、具体时间、合理性转变进行深入研究。所谓变通立法权，即民族自治地方的人民代表大会行使自治权，依法按照法律法规基本精神，针对民族自治地方的实际情况，对法律法规相关规定进行变革和改变，仅在本地方实施并受上级人大常委会批准监督的立法权力。[99]立法变通权其性质上属于授权立法，兼具权力和权利两种属性。[100]从具体实践上看，民族自治地方立法变通存在的问题主要表现在变通立法的主动性不强、效果不明显、技术存在较多问题、立法队伍不健全、上级国家机关的配合及帮助职责在自治立法中的作用发挥不够。[101]针对其存在的问题，应从转变意识、完善立法技术、健全和完善立法变通机制等角度出发加以解决。
3.民族区域自治配套立法研究
民族区域自治配套立法是指“由国家有权机关制定或认可的，旨在实施《民族区域自治法》，以实现民族区域自治地方各项自治权的法律规范的总和。其表现形式包括法律、法规、规章、地方性、自治条例、单行条例、补充规定及变通规定等”[102]。进行民族区域自治法的配套立法能够更深入贯彻落实《民族区域自治法》。关于民族区域自治配套立法，学者们主要从其价值、功能和作用、措施、主体、现状及意义、完善建议等方面展开探讨。配套立法的主体分为全国人大及其常务委员会对民族区域自治法的配套立法、国务院及其各部委在民族区域自治法方面的配套立法，省、直辖市在民族区域自治法的配套立法，民族自治机关在民族区域自治法方面的配套立法。[103]不断完善加强配套法规建设，促进民族区域自治法的实施。